I OSK 2394/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt III SAB/Kr 125/17 w sprawie ze skargi D.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 2 lutego 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 125/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie "przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy", tj.: art. 165 ust 3 i ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dalej jako "PwKAS" w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o: "uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie". Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na mocy art. 165 ust. 3 PwKAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Użyty we wskazanym przepisie zwrot "odpowiednio", w jego ocenie oznaczał, że dotychczasowi pracownicy pozostali w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Zdaniem skarżącego jakakolwiek "arbitralność" czy to w doborze pracowników/funkcjonariuszy, czy też w zakresie decyzji o przedłożeniu propozycji służby lub jej braku, byłaby niezgodna z ustawą zasadniczą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jego rzecz od strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wskazał, że art. 165 ust. 3 PwKAS miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym. Ponadto w jego ocenie powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów PwKAS. Natomiast z art. 165 ust. 7 PwKAS nie wynika, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia skargi na bezczynność, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, w których należy wydać decyzję administracyjną, niektóre kategorie postanowień, względnie inny akt lub podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak też pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Rozpoznając skargę na bezczynność obowiązkiem Sądu jest ocena okoliczności faktycznych danej sprawy, pod kątem wykazania czy organ zrealizował ustawowy obowiązek załatwienia sprawy, tj. czy podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. W tym miejscu zdefiniować należy pojęcie samej "bezczynności" organu. Rozumieć ją należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie lecz także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia obowiązku i braku przeszkód - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Literatura przedmiotu także definiuje bezczynność jako okoliczność zachodzącą wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadmienić należy, że kognicja sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność jest ograniczona do kwestii samej bezczynności, co wyklucza możliwość oceny poprawności aktów związanych z wykonaniem danego obowiązku publicznoprawnego, zatem w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność nie jest możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu w zwłoce (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., I FSK 1238/12 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że organ nie pozostawał w bezczynności bowiem dokonał czynności, do których dokonania był zobligowany. W tym zakresie sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy wskazał, że DIAS przed upływem terminu wynikającego z art. 165 ust. 7 PwKAS podjął konieczne w sprawie czynności o czym świadczy przedstawiona D.L. w dniu [...] maja 2017 r. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania. Podkreślić należy, że to sam ustawodawca w PwKAS oraz w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 r., poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS" zdecydował, że w przypadku reorganizacji jednostki organizacyjnej KAS dotychczasowego funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. W związku z powyższym funkcjonariuszowi mogą zostać zaproponowane nowe warunki służby bądź warunki pracy. Reasumując, po stronie organu nie istniał obowiązek przedkładania jedynie propozycji służby. Zgodnie z przepisami wprowadzającymi ustawę o KAS oraz ustawy o KAS, można uznać, że organ jako podmiot wyposażony we władztwo administracyjne oraz posiadający własne, wyróżniające go kompetencje był niezależny w doborze kadr i mógł zaproponować dotychczasowym funkcjonariuszom zarówno warunki służby jak i propozycję pracy w korpusie służby cywilnej. Skarżący błędnie upatrywał bezczynności organu w nieotrzymaniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki służby. Organ nie był bowiem zobligowany do dokonania takiej czynności gdyż, jak już wcześniej wspomniano, mógł przedstawić dotychczasowemu funkcjonariuszowi zarówno propozycję dalszej służby jak i propozycję pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, za bezczynność nie można uznać podjęcia przez organ innej niż wnioskowana przez skarżącego kasacyjnie czynności. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i ust. 7 PwKAS poprzez przyjęcie, że DIAS pozostaje w bezczynności wobec nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby, należało uznać za nieuzasadniony. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.