II OSK 2490/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 55/18 w sprawie ze skarg A. W. i Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz A. W. i Z. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 55/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. W. i Z. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], nr [...], na działce nr ewid. [...] w obrębie ewid. S., gm. B., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz A. W. i Z. W. kwotę po 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów: prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("Ustawa środowiskowa") w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ("Rozporządzeniem o znaczącym oddziaływaniu") poprzez nieprawidłowe zrozumienia pojęcia "potencjalnie" znacząco oddziałujące i w konsekwencji bezpodstawne nałożenia na Starostę P. konieczności przeprowadzenie postępowania środowiskowego, co prowadziłoby do nałożenie na skarżącą kasacyjnie, niewynikającego z ustawy, obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego, który to obowiązek stoi w sprzeczności m.in. z ostateczną decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia; 2. art. 55 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie jest związany postanowieniami poprzedzającej ją decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w szczególności w zakresie zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy kwestia zagospodarowania terenu jest podstawowym przedmiotem rozpatrywania organu w zakresie decyzji lokalizacyjnej; 3. art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 Ustawy środowiskowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że organ, który prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust 1 i 2 Ustawy środowiskowej, miałby prowadzić takie postępowanie środowiskowe ponownie, samodzielnie i na dodatek wbrew ustaleniom właściwego w tym zakresie Wójta Gminy B., który w ostatecznej decyzji lokalizacyjnej stwierdził, że do przedsięwzięcia nie stosuje się Ustawy środowiskowej; 4. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 1, art. 122 i art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ("Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku") w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą kasacyjnie bezpodstawnego obowiązku sprawdzenia skumulowanego oddziaływania anten, pomimo że przepisy Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu jednoznacznie nakazują badanie przedsięwzięcia według określonej charakterystyki, w tym badanie wiązki pojedynczej anteny, w konsekwencji wszelkie wątpliwości związane z możliwym kumulowaniem się promieniowania wyeliminują rzeczywiste pomiary, prawa procesowego: 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, mimo niezaistnienia przesłanki do ich uchylenia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Pismem z [...] lipca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] z siedzibą w R. wniosło o jej oddalenie. Pismem z [...] sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Z. W. oraz A. W., wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do kwestionowania stanowiska sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym ocena oddziaływania inwestycji takiej, jak opisana w kontrolowanej decyzji, na środowisko, nie powinna ograniczać się jedynie do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył kompletną dokumentację dla przeprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, ale powinna być przeprowadzana na każdym etapie realizacji danego przedsięwzięcia. Stanowisko sądu wojewódzkiego należy uznać za prawidłowe. Przede wszystkim, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku przedmiotowej inwestycji, jednym z warunków wydania pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora, było uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Z przedstawionej przez inwestora decyzji w tym przedmiocie, z [...] stycznia 2010 r., wynika, że w odniesieniu do planowanego przez niego przedsięwzięcia nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Organy architektoniczno-budowlane, na podstawie art. 55 u.p.z.p., przyjęły, że przedstawiona w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ocena jest wystarczająca i wiążąca. Takie stanowisko, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, jest jednak błędne. Zarówno z przywołanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2245/15, LEX nr 2330614, jak i np. z wyroku tego sądu z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 546/18, LEX nr 3065538, wynika, że związanie, o którym mowa w art. 55 u.p.z.p. nie ma charakteru bezwzględnego, a jedynie oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji w sprawie lokalizacji. Można więc przyjąć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego. Innymi słowy, związanie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego organu wydającego pozwolenie na budowę, wynikające z art. 55 u.p.z.p., nie polega na tym, że organ ten jest zobowiązany wydać decyzję, dla której ustalono lokalizację. Związanie to oznacza, że nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli zaś tym warunkom inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1932/08, LEX nr 582864). Wobec powyższego rację miał sąd wojewódzki twierdząc, że skoro z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 Ustawy środowiskowej wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to na każdym z tych etapów realizacji przedsięwzięcia organy zobowiązane są, przed wydaniem decyzji, badać, czy zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie więc ocena taka powinna mieć miejsce także przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak organ pierwszej instancji powielił w tym zakresie ustalenia wynikające z decyzji z [...] stycznia 2010 r., a organ odwoławczy dokonał własnej oceny, którą jednak prawidłowo sąd wojewódzki uznał za błędną. Związanie z art. 55 u.p.z.p., jak wskazano wcześniej, dotyczy warunków i wskaźników architektoniczno-urbanistycznych inwestycji, a nie "obowiązku" organu architektoniczno-budowlanego do wydania wnioskowanej decyzji bez przeprowadzenia kontroli planowanej inwestycji zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły wpływu na środowisko całej planowanej inwestycji, a w dokumentacji jej dotyczącej brakuje ustaleń i obliczeń dotyczących nakładania się wiązek promieniowania i łącznej mocy promieniowania anten, co warunkuje sprawdzenie, czy dotrzymane zostaną dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku i zachowane będą wymogi z art. 121 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niewątpliwie ustanowiony w art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska wymóg nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku musi być uwzględniony na etapie projektowania inwestycji, a organ zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma obowiązek przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Aby właściwy organ mógł sprawdzić, czy obiekt stacji bazowej zaprojektowany został w sposób zapewniający dotrzymanie standardów jakości środowiska musi dysponować odpowiednią dokumentacją przedstawiającą prognozowane poziomy pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu danej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dane dotyczące miejsc dostępnych dla ludności. W związku z tym wydaną w sprawie decyzję o pozwoleniu na budowę należy uznać za przedwczesną, a rozstrzygnięcie sądu – za prawidłowe. Nie ma przy tym racji skarżąca kasacyjnie, że rozstrzygnięcie sądu nakłada na nią nowe, nieuregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, obowiązki. Jak podkreślono wcześniej, konieczność przeprowadzenia kontroli inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko wynika z art. 35 Prawa budowlanego, a sąd słusznie podkreślił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a więc poprzedza kolejne etapy realizacji inwestycji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).