I OSK 2460/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1256/17 o odrzuceniu skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J. G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Przedmiotową uchwałą Rada Gminy R. wyraziła zgodę na odpłatne obciążenie nieruchomości stanowiącej jej własność, oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 0,1041 ha obj. Kw nr [...], służebnością drogi koniecznej przejazdu i przechodu pasem gruntu o szerokości 5 m wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...], na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), "u.s.g.", oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), "u.g.n.". Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy R. Skargę na powyższą uchwałę wniósł skarżący, wskazując w uzasadnieniu, że aktem tym Rada Gminy ustanowiła na rzecz Z. K. służebność drogi koniecznej na części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Natomiast wcześniej na podstawie umowy dzierżawy z 30 czerwca 2016 r., Rada Gminy oddała skarżącemu w dzierżawę część tej działki, o łącznej powierzchni 0,0491 ha na cele rolnicze. Umowa zawarta została na czas określony do 31 grudnia 2018 r., przewidziano w niej również możliwość jej wypowiedzenia z zachowaniem 6 - miesięcznego okresu wypowiedzenia w przypadku przeznaczenia działki przez Radę Gminy do sprzedaży. Skarżący zarzucił, że Rada Gminy nie podjęła uchwały w sprawie przeznaczenia przedmiotowej działki na sprzedaż, a Wójt bezprawnie i bezskutecznie wypowiedział skarżącemu przedmiotową umowę dzierżawy. Jako przyczynę wypowiedzenia umowy wskazano niedotrzymanie przez skarżącego warunków umowy, w myśl których miał on być zobowiązany do udostępniania przejazdu przez przedmiotową część działki innym sąsiadom, jednakże żaden zapis przedmiotowej umowy nie nakładał na skarżącego takiego obowiązku, ponadto byłoby to sprzeczne z przeznaczeniem dzierżawy na cele rolnicze. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza jego interes prawny, albowiem prowadzi do uniemożliwienia mu korzystania z części działki, której jest dzierżawcą, a tym samym wykorzystywania jej na cele rolnicze, zgodnie z zawartą umową dzierżawy. Zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej, organ nie miał też uprawnień do podjęcia uchwały w zakresie ustanowienia drogi koniecznej, ponieważ do tego właściwy jest sąd cywilny. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej o oddalenie. W uzasadnieniu podała, że Gmina posiada osobowość prawną, a więc może być podmiotem praw i obowiązków. Jako właściciel nieruchomości, może wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie także poprzez zbywanie i obciążanie nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych. A zatem wyrażenie zgody na obciążenie nieruchomości gminnej ograniczonym prawem rzeczowym w drodze umowy mieści się w kategoriach zarządu nieruchomością przez jej właściciela. Ponadto rada gminy jako organ stanowiący, jest organem wyłącznie właściwym do wyrażenia zgody na zbycie lub obciążenie nieruchomości stanowiącej własność gminy, natomiast organem wykonawczym w tym zakresie jest wójt, burmistrz prezydent miasta. Zgoda taka może być wyrażona tylko i wyłącznie w formie uchwały i w takiej też formie została wyrażona. Podniosła również, że umowa ze skarżącym została skutecznie rozwiązania po upływie 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia i aktualnie działka nr [...] nie jest przedmiotem jakiejkolwiek umowy dzierżawy ustanowionej na rzecz osób trzecich, w tym skarżącego. Podała, że zaskarżona uchwała nie mieści się w zawartym w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - katalogu uchwał podlegających obligatoryjnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że dopuszczalność skargi na uchwałę uzależniona jest od naruszenia przez nią interesu prawnego skarżącego. Nie można skarżyć się na jedynie potencjalne, hipotetyczne (jeszcze niezaktualizowane) zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Zdaniem Sądu I instancji dopuszczalność skargi uzależniona jest zatem od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że uchwała powinna naruszać interes prawny skarżącego na dzień jej wejścia w życie, przy czym naruszenie to powinno być aktualne również w dniu wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, bowiem wskutek wypowiedzenia umowy dzierżawy z 30 czerwca 2016 r., przestała ona obowiązywać 2 października 2017 r. Oznacza to, że od tego dnia skarżącemu nie przysługiwało żadne prawo do działki nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że podnoszona przez skarżącego kwestia zgodności z prawem wypowiedzenia umowy dzierżawy i wszelkie spory na tym gruncie nie podlegają ocenie prawnej przez sąd administracyjny, lecz przez sąd powszechny. Przedmiotowa uchwała nie ustanawia żadnej służebności, a jedynie wyraża zgodę na złożenie oświadczenia woli w tym przedmiocie na przyszłość. Wobec rozwiązania ze skarżącym umowy dzierżawy z dniem 2 października 2017 r. oraz wobec faktu, iż nie zmienia ona niczego w sytuacji prawnej skarżącego, zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego. W konsekwencji, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę odrzucił. Na marginesie zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje stanowisko, w myśl którego uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego, w związku z czym wniesiona na nią skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 roku, sygn. I OSK 530/17). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. G., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] września 2017 r. nie narusza interesu prawnego skarżącego; b) art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pominięcie, iż Rada Gminy R., podejmując uchwałę w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, do czego organ nie miał uprawnień, przekroczyła uprawnienia, wynikające z tej normy, co doprowadziło do podjęcia uchwały istotnie naruszającej prawo i oczywiście sprzecznej z przepisami prawa, a także naruszającej zindywidualizowany interes prawny skarżącego; c) art. 40 ust. 2 pkt 3) ustawy o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi na uchwałę, poprzez wydanie której została ustanowiona służebność drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej własność Gminy, podczas gdy takie rozstrzygnięcie nie mieści się w zakresie zarządu mieniem gminy, co doprowadziło do podjęcia uchwały istotnie naruszającej prawo i oczywiście sprzecznej z przepisami prawa, a także naruszającej zindywidualizowany interes prawny skarżącego; d) art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi na uchwałę, której podjęcie nie stanowi aktu prawa miejscowego, a przyznaje indywidualne uprawnienia osobie trzeciej, ograniczając tym samym uprawnienia Wójta do dysponowania mieniem oraz naruszającej prawa, przysługujące skarżącemu z tytułu umowy dzierżawy tej samej nieruchomości na cele rolnicze, czego nie da się pogodzić z prawem przejeżdżania przez nią; e) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez pominięcie, iż Rada Gminy R. była zobligowana, niezwłocznie po podjęciu zaskarżonej uchwały, do jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego i w konsekwencji bezzasadne odrzucenie skargi na tę uchwałę; b) art. 25 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu ustawy od 15 sierpnia 2015 r. poprzez pominięcie, iż organ nie miał uprawnienia do upoważnienia Wójta do reprezentowania Rady Gminy R. w sprawie, a ponadto do udzielenia przez Wójta pełnomocnictwa procesowego pełnomocnikowi do reprezentowania Wójta w sprawie, podczas gdy Rada Gminy R. powinna samodzielnie ustanowić pełnomocnika procesowego, z pominięciem upoważnienia do jej reprezentowania przez Wójta, gdyż jako organ administracji publicznej ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Sąd pominął również, iż zgodnie z treścią § 1 uchwały rady Gminy R. z dnia [...] października 2017 r. treść odpowiedzi na skargę winna zawierać jedynie stwierdzenie o nieuwzględnieniu zarzutów skargi, gdyż me zawierała ona załącznika w postaci projektu odpowiedzi na skargę, którą Rada zamierzała skierować do Sądu, a skoro takiego załącznika nie było, to treść odpowiedzi na skargę me mogła wykraczać poza treść uchwały, tj. zawierać jedynie stwierdzenie o nieuwzględnieniu zarzutów skargi, a zawarte w odpowiedzi uzasadnienie nie powinno być przez Sąd w ogóle brane pod uwagę, a twierdzenia organu powinny zostać pominięte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej. Jako podstawę swojej skargi J. G. wskazał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), " u.s.g.". Z przepisu tego wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, do którego odnoszą się postanowienia uchwały. Przez interes prawny rozumieć należy obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej podmiotu, który takiej ochrony się domaga. Jednocześnie interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje jego sytuację prawną. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany, dający się wprost powiązać z podmiotem kwestionującym akt organu gminy. Rozpoznając skargę zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności badał posiadanie przez skarżącego interesu prawnego do jej wniesienia, wskazując, że takiego J. G. nie posiada. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia częściowo okazało się nietrafne, co nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Mianowicie Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił, że wskutek wypowiedzenia umowy dzierżawy z 30 czerwca 2016 r., przestała ona obowiązywać 2 października 2017 r. Ta kwestia, zresztą jak sam Sąd ten zauważył, pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Nieuprawnione zatem było powyższe ustalenie, podobnie jak ocenianie wszelkich okoliczności związanych z obowiązywaniem umowy, czy skutecznością jej wypowiedzenia. Jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżący w sprawie i tak nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Uchwała ta nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie została bowiem podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., będącym podstawą prawną wniesienia skargi w niniejszej sprawie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, to w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż umowa dzierżawy, która zdaniem skarżącego przesądza o istnieniu jego interesu prawnego, uregulowana jest w art. 693 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025), w księdze trzeciej – zobowiązania. Dzierżawa jest więc umową, tytułem obligacyjnym skutecznym między umawiającymi się stronami. Oznacza to, że skarżący w niniejszej sprawie nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Jak zaś wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt ustanowienia służebności drogi koniecznej nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy dzierżawy, ani nie uniemożliwia wykonywania dzierżawcy jego uprawnień – jedynie może potencjalnie wpływać na wykonywanie przez niego tejże umowy w określonym zakresie, co jednak wywołuje skutki na gruncie prawa zobowiązań, nie zaś prawa administracyjnego. Z powyższego wynika, że skarżący może posiadać w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny. W takiej sytuacji orzeczenie Sądu I instancji nie narusza art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o u.s.g. Odnośnie zaś kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia 40 ust. 1 u.s.g., 40 ust. 2 pkt 3) u.s.g., art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1523), to ich zasadność uzależnić należy od odpowiedzi na następującą kwestię: czy przedmiotowa uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne obciążenie nieruchomości stanowiącej własność Gminy, której wykonanie zlecono Wójtowi, jest aktem prawa miejscowego, czy też wyłącznie oświadczeniem woli Rady Gminy rodzącym skutki cywilnoprawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Tym bardziej, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego mają często charakter mieszany i zawierają przepisy zarówno powszechnie, jak i wewnętrznie obowiązujące. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania wynikających z danego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Akt prawa miejscowego to taki akt, który ma charakter normatywny (zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym), nie ma charakteru wyłącznie wewnętrznie obowiązującego (zawiera normy postępowania skierowane nie tylko do organów i podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu akt), został wydany przez organ administracji terenowej i obowiązuje tylko na obszarze działania organu, który go ustanowił. W świetle powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm abstrakcyjnych i generalnych i skierowana została wyłącznie do Wójta jako organu reprezentującego zgodnie z art. 31 u.s.g. Gminę na zewnątrz, celem umożliwienia mu dokonania czynności cywilnoprawnej w postaci ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomości należącej do tejże Gminy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko wyrażone w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 530/17, https://cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym zgoda gminy na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości będącej jej własnością jest elementem składającym się na czynność prawną. Podejmując zaskarżoną uchwałę, a następnie dokonując w jej wykonaniu cywilnoprawnej czynności – ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości – gmina realizuje swoje uprawnienia o typowo właścicielskim charakterze. Jest ona wyrazem woli organu stanowiącego gminy (podmiotu uprawnionego do działania w imieniu gminy jako właściciela nieruchomości) w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Wola obciążenia nieruchomości gminnej ograniczonym prawem rzeczowym wyrażana jest w formie uchwały za pośrednictwem organu stanowiącego. Z tych względów uchwała rady gminy podjęta w powyższym przedmiocie ma charakter cywilnoprawny w związku z czym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ponadto przedmiotem niniejszej uchwały jest obciążenie służebnością konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu (każdoczesnego właściciela wskazanej w uchwale konkretnej nieruchomości). Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie podlega też ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bowiem nie ogłasza się w nim uchwał Rady Gminy stanowiących czynności cywilnoprawne. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 § 1 p.p.s.a., to skarżący nie wykazał, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. Skoro przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu, a więc jej istota nie była przedmiotem merytorycznego rozpoznania (przedmiotem merytorycznego rozpoznania był jedynie interes prawny skarżącego), to okoliczności związane z reprezentacją strony przeciwnej nie mają w sprawie żadnego znaczenia. W związku z powyższym wskazać należy, że Sąd I instancji zasadnie odrzucił przedmiotową skargę, z tym zastrzeżeniem, że w niniejszej sprawie podstawami jej odrzucenia był zarówno pkt 1, jak i pkt 5a art. 58 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).