II SA/Wr 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. M., J. M. i M. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy trzech linii napowietrznych wysokiego napięcia uchyla zaskarżone postanowienie. M. M., J. M. i M. M. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., (dalej – PINB) z dnia [...] r., nr [...]. Kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W 2016 r. M. M. wystąpiła do PINB w O. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy trzech linii napowietrznych wysokiego napięcia - 110 kV -S "102-105-106", na odcinku zlokalizowanym na działce nr [...] AM-104 obręb O. oraz na odcinku zlokalizowanym na działce nr [...] AM - 88 obręb O.. Organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie, które zakończył decyzją z dnia [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania. Pismem z dnia 26 lipca 2017 r., złożonym w organie w tej samej dacie, M. M. zażądał uzupełnienia decyzji. Z treści wystąpienia wynika, że żądaniem objęto ,,wskazanie podstawy prawnej i uzasadnienie przyjęcia konkretnego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy". Według wnioskodawcy decyzja nie odpowiada prawu, nie pozwala stronie na sformułowanie odwołania, zaś organ nie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i przyjętego stanu faktycznego. W dniu [...] r. PINB w O. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Odwołaniem opatrzonym datą 3 sierpnia 2017 r. i złożonym osobiście w tym samym dniu w organie nadzoru budowlanego I instancji M., J. i M. M. oprotestowali decyzję PINB z dnia [...] r., nr [...]. Z treści odwołania wynika, że autorzy odwołania nie godzą się z wydanym rozstrzygnięciem zarzucając organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez brak oceny zebranego materiału dowodowego i oceny stanu faktycznego, oceny faktów i dowodów ustalonych w toku postępowania oraz wskazania i uzasadnienia przyjęcia konkretnego przepisu prawa materialnego jako podstawy rozstrzygnięcia. W środku zaskarżenia poza zarzutami zamieszczono stosowne uzasadnienie stanowiska odwołujących się. W dniu [...] r. DWINB wydał wskazane na wstępie postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej – k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji PINB w O. z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał na wydane w toku postępowania rozstrzygnięcia, zarówno merytoryczne jak i dotyczące wniosków stron składanych w toku postępowania, po czym wyjaśnił, iż odwołanie M. M., J. M. i M. M. nie może wywołać skutku prawnego w postaci jego merytorycznego rozpatrzenia, gdyż zostało wniesione przed terminem. Swoje stanowisko organ uzasadnił poprzez wskazanie na to, że strony na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. złożyły wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] r., nr [...]. W zakresie wniesionego wniosku PINB w O. rozstrzygnął postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]. Według DWINB w sprawie znajduje zastosowanie art. 111 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Postanowienie nr [...] odmawiające uzupełnienia decyzji z dnia [...] r., nr [...] zostało wydane w dniu 4 sierpnia 2017 r., natomiast odwołanie M. M., J. M. i M. M. od tej decyzji zostało osobiście złożone w PINB w O. w dniu 3 sierpnia 2017 r.. Według DWINB odwołanie zostało więc wniesione przed terminem. Zdaniem organu w świetle art. 111 § 2 k.p.a., strona mogła wnieść odwołanie dopiero od chwili doręczenia jej postanowienia w przedmiocie uzupełnienia rozstrzygnięcia PINB. Wskazując na zacytowane orzeczenie sądu administracyjnego organ podał, że wniesienie środka zaskarżenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych, zatem należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania. M. M., J. M. i M. M. wywiedli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wnieśli o jego uchylenie. Podstawą swoich żądań skarżący uczynili zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazali oni na naruszenie art. 134 k.p.a., art. 111 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Opierając się na nieprawidłowym zastosowaniu przez organ wymienionych przepisów skarżący wyjaśnili, że nie akceptują takiego rozstrzygnięcia sprawy. Cytując orzeczenia sądów administracyjnych i poglądy doktryny zwrócili uwagę na odrębność zagadnień związanych z niedopuszczalnością odwołania i uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, po czym zauważyli, iż wniosek o uzupełnienie odwołania złożyła tylko jedna strona postępowania, co nie ma wpływu na bieg terminu na złożenie odwołania przez inne strony. W działaniu organu polegającym na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżący dostrzegli sprzeczność z treścią art. 78 Konstytucji oraz brak merytorycznego rozpatrzenia prawidłowo złożonego odwołania od decyzji wydanej w I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podał, iż po zapoznaniu się ze skargą uznał zarzuty za bezzasadne i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa, co uzasadniało uchylenie kwestionowanego postanowienia. Przekonanie Sądu o konieczności eliminacji skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego wynika z następujących okoliczności. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie DWINB stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. U podstaw inkryminowanego aktu administracyjnego wskazano art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że po otrzymaniu odwołania, a przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, organ odwoławczy zobowiązany jest zbadać w pierwszej kolejności, czy odwołanie to jest dopuszczalne oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy dokonując ustaleń w tym zakresie nie może tracić z pola widzenia treści art. 129 § 2 k.p.a., w myśl którego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie natomiast do treści art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, w pierwszej kolejności wymaga zaznaczenia, że w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie DWINB w sposób błędny, a wręcz niedopuszczalny, dokonał wykładni art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 111 § 2 k.p.a.. Zasadniczo skład orzekający Sądu oczywiście podziela stanowisko, że gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie tj. zanim decyzja weszła do obiegu, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Powyższe stanowisko ugruntowane jest zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. K. Glibowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 749, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r., II SA/Sz 608/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdyby teoretycznie doszło do sytuacji, że organ odwoławczy rozpoznałby odwołanie wniesione przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, to wydane rozstrzygnięcie dotknięte by było kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.. Sytuacja taka występuje jednak tylko i wyłącznie wówczas, gdy odwołanie wniesione jest od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Natomiast zdaniem Sądu, co wynika z akt administracyjnych, decyzja PINB z dnia [...] r., nr [...] została doręczona M. M. w dniu 24 lipca 2017 r., zaś M. M. i J. M. w dniu 2 sierpnia 2017 r., (karta nr 111 akt administracyjnych – zwrotne potwierdzenia odbioru). Zatem z całą pewnością odwołanie opatrzone datą 3 sierpnia 2017 r., i jak potwierdza prezentata PINB z datownikiem, złożone w tym samym dniu osobiście w siedzibie organu I instancji, mieści się w ramach czasowych wynikających z art. 129 § 2 k.p.a.. W tych okolicznościach każdy z odwołujących się otrzymał decyzję organu I instancji, zatem została ona wprowadzona do obrotu prawnego, i miał prawo jej kwestionowania zwykłym środkiem zaskarżenia. Stan sprawy nie pozwala na podzielenie poglądu organu II instancji, że ,,odwołanie zostało złożone przed terminem". Sąd dostrzega okoliczności prowadzące orzekający w sprawie organ do niewłaściwego, a wręcz niedopuszczalnego, wniosku procesowego, które wiążą się ze złożeniem przez M. M., (organ II instancji błędnie wskazał M. M.), wniosku o uzupełnienie decyzji. Zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienia albo sprostowania decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W związku z treścią art. 129 § 2 k.p.a., który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, wzajemna relacja tych przepisów, (art. 111 § 2 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a.) determinuje ocenę, jaki jest byt prawny środka zaskarżenia wniesionego zgodnie z przepisem ogólnym tj. art. 129 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy którakolwiek ze stron postępowania złożyła wniosek o uzupełnienie albo sprostowanie decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest wykładnia art. 111 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a. przeprowadzona przez organ odwoławczy polegająca na przyjęciu, że złożenie odwołania jest dopuszczalne wyłącznie w terminie, o którym mowa w pierwszym ze wskazanych przepisów. Przy dokonywaniu wykładni wskazanych wyżej przepisów należy mieć na uwadze konieczność przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania gwarantującej możliwość rozpatrzenia całości sprawy przez dwie odrębne instancje. Strona, która wnosi środek zaskarżenia od decyzji organu I instancji zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej jej decyzji ma prawo oczekiwać, że jej odwołaniu zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegać całościowemu rozpoznaniu przez organ wyższej instancji. Wniesienie przez tą samą bądź inną stronę postępowania wniosku o uzupełnienie albo sprostowanie decyzji organu I instancji nie pozbawia wniesionego skutecznie środka odwoławczego bytu prawnego, nie likwiduje go, nie niweczy skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji. Zatem termin, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. liczony od doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia albo sprostowania decyzji jest terminem dodatkowym, wydłużającym termin wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. Możliwość skorzystania z dodatkowego terminu zaskarżenia decyzji może zyskać znaczenie zwłaszcza wówczas, gdy dokonane przez organ I instancji uzupełnienie czy sprostowanie decyzji nadaje jej nowy kształt, odmienny od tego, które było przedmiotem wcześniejszego odwołania. Termin ten nie wyklucza i nie zastępuje terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a., lecz go uzupełnia. Wbrew stanowisku organu orzekającego w II instancji, skoro wszystkie strony, które złożyły odwołanie otrzymały wcześniej decyzję, nie miały one obowiązku oczekiwania na uzupełnienie decyzji lecz mogły skutecznie ją oprotestować przysługującym im środkiem zaskarżenia. Wniesione odwołanie nie jest bowiem, jak założył to DWINB, przedwczesne i nie istniały żadne podstawy prawne ku temu, aby możliwe było stwierdzenie jego niedopuszczalności. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a..