I OSK 1401/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Łd 1018/17 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 1018/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt. 5, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa lub u.ś.r., art. 6 ust. 2a, art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt. 28a, art. 79 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.) odmówił A.M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – R.W. w okresie od sierpnia 2017 r. Organ w uzasadnieniu wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. przyznano wnioskodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad R.W. na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie uprawnionej przysługuje jedno z tych świadczeń przez nią wybrane. Wykluczone jest natomiast pobieranie więcej niż jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przyznało A. M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad R.W. na okres od dnia 1 listopada 2017 r. - bezterminowo w kwocie 1.406,00 złotych miesięcznie. Organ podkreślił, że A. M. sprawuje bezpośrednią opiekę nad swoją matką – R.W. wobec której zobowiązany jest do alimentacji, nie podejmując w związku z koniecznością sprawowania tejże opieki zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. R. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium wskazało, że od dnia 1 listopada 2017 r. nie zachodzi żadna negatywna przesłanka wskazana w treści art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiająca organowi administracji przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniło, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. przyznał A. M. świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad R. W., w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do końca okresu zasiłkowego, co oznacza, że w nowym okresie zasiłkowym rozpoczynającym się z dniem 1 listopada 2017 r. okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia. Kolegium stwierdziło, że kwestią sporną, rzutującą na rozstrzygnięcie jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście okresu, w jakim powstała niepełnosprawność R.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mając na uwadze jednoznacznie określony przez ustawodawcę warunek związany z datą powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co do zasady zgodziło się z poglądem wyrażonym przez organ l instancji, iż w przedmiotowej sprawie, brak jest możliwości ustalenia daty postania niepełnosprawności R. W., co uzasadnia odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, lecz jednocześnie stanęło na stanowisku, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego należy uwzględnić ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych, a będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt TK 38/13 w którym stwierdzono, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych postanowiło uchylić decyzję organu I instancji i przyznać A. M. świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium przyznało A.M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2017 r. (tj. od początku nowego okresu zasiłkowego) bezterminowo - zgodnie z ważnością orzeczenia o niepełnosprawności), w wysokości 1.406,00 złotych miesięcznie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A. M., który zarzucił, że Kolegium nie rozpatrzyło jego wniosku w całości. Wnioskował on o świadczenie od miesiąca sierpnia 2017r., tymczasem przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] (co stwierdza postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r.) spowodowało, że od miesiąca sierpnia 2017 r. do miesiąca października 2017 r. wypłacany był mu specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego nie mógł zrezygnować nie mając przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie mógł na czas przeciągającego się postępowania pozostać bez środków do życia. Dlatego też wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za sierpień, wrzesień i październik 2017 r. w wysokości różnicy pomiędzy kwotą przysługującego mu świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu II instancji Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, która ukształtowała się po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt TK 38/13 uznaje się za uzasadnione stanowisko, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przeoczyło jednak, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został 17 sierpnia 2017r. Zgodnie zaś z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyznał zaś świadczenie od dnia 1 listopada 2017r. pomijając okres od dnia 1 sierpnia 2017r. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że organ nie rozpoznał jego wniosku w całości, a to na skutek błędnego zastosowania (błędnej wykładni) przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w tym z załączonego do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pisemnego oświadczenia skarżącego z dnia 14 sierpnia 2017 r. wynika wprost, że skarżący przejawił wolę rezygnacji z dotychczas otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, którego kwota jest znacznie wyższa, niż specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w konsekwencji jest to świadczenie dla niego korzystniejsze. Wobec złożenia przez A. M. oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna powstała sytuacja wymagająca podjęcia przez organ działań mających na celu wygaszenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Sądy administracyjne wskazują, że w takim przypadku organy administracji winny rozważyć możliwość zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) przy wykorzystaniu regulacji art. 100 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie rzeczą organu I instancji było podjęcie działań mających na celu wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016r. przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ obowiązkowi temu jednak uchybił, wydając błędną decyzję o odmowie przyznania tego świadczenia. Co prawda, organ odwoławczy uchylił tę decyzję, przyznając skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne poczynając od dnia 1 listopada 2017r., niemniej jednak w efekcie takiego działania organów skarżący pozbawiony został świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką R. W.za okres 3 miesięcy, tj. od 1 sierpnia do 31 października 2017r. Rzeczą organu odwoławczego winno być zatem rozważenie możliwości przyznania skarżącemu również za ten okres świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymywał w oparciu o decyzję z dnia 21 listopada 2016 r.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: naruszenie prawa materialnego tj.: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowania, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i przyjęciu, że pobieranie przez A. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi kryterium negatywnego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez A. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego nie przesądza o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż oświadczenie A. M. z dnia 14 sierpnia 2017 r. o ewentualnej rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych, art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się w ocenie organu do ogólników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. sformułowano wadliwie - bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej (paragrafu). Wskazać należy jednak, że zarzut naruszenia art. 1§1 i 2 p.u.s.a. może być zasadny tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją lub dokonując kontroli pod względem innych kryteriów niż zgodność z prawem (pomimo braku podstawy prawnej w przepisach szczególnych). Zarzutem naruszenia tych przepisów nie można natomiast podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. nie ma samodzielnego charakteru i zarzut jego naruszenia może być uznany za usprawiedliwiony tylko w związku z przepisem prawa materialnego, który naruszyć miałby sąd i instancji. Prawnomaterialne podstawy kasacyjne zostaną przeanalizowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób obszerny i przekonywający wyjaśnił motywy uwzględnienia skargi wskazując, że w dalszym postępowaniu organy powinny zastosować się do zaprezentowanej wykładni prawa materialnego oraz – stosownie do okoliczności – rozważyć podjęcie kroków mających na celu wyeliminowanie pozostającej w obiegu prawnym decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna. Konieczne jest podkreślenie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Istota występującego w sprawie problemu prawnego sprowadzała się natomiast do oceny prawidłowości wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. w zakresie w jakim wyklucza on możliwość kumulatywnego pobierania świadczenia, o które ubiega się skarżący oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, co zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowi samoistną przesłankę odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy. Odnosząc się do okoliczności pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, która znalazła akceptację w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17 i z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18. W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację zaprezentowaną również w zaskarżonym wyroku i uznał za uzasadnione stanowisko, że art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która tego prawa nie mogła nabyć wskutek regulacji niekonstytucyjnej, ograniczającej uprawnienia strony do świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą nabycie świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy ostateczną przeszkodą do przyznania mu korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że w rozstrzygnięciach podjętych przez organy nie doszło do błędnego zastosowania (wskutek błędnej wykładni) art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zaistniałej, niekorzystnej dla skarżącego sytuacji co do rodzaju pobieranych świadczeń zaakceptować i uznać za nieodwracalną. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy przewiduje bowiem, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) i zasiłku dla opiekuna (pkt 5) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że w zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej, wobec oświadczenia skarżącego o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia 14 sierpnia 2017r. w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rzeczą organów było doprowadzenie we właściwym trybie do wygaśnięcia decyzji o tym zasiłku i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z regułą wynikającą z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustalenie prawa do świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami). Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji