II SA/Łd 1018/17

Dnia 6 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 104, ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt. 5, art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1518 z późn. zm.), art. 6 ust. 2a, art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm.), art. 66 ust. 1 pkt. 28a, art. 79 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 sierpnia 2017 r., odmówił A. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – R. W. w okresie od sierpnia 2017 r. Organ w uzasadnieniu wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2016 r. przyznano wnioskodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad R. W. na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, osobie uprawnionej przysługuje jedno z tych świadczeń przez nią wybrane. Wykluczone jest natomiast pobieranie więcej niż jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń. Wobec tego odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2017 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M. Powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K38/13, kwestionując odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślił, że zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego obliguje wnioskodawcę do dokonania wyboru jednego ze świadczeń. Jak stwierdził wyboru takiego dokonał i wybrał świadczenie pielęgnacyjne jako korzystniejsze, rezygnując jednocześnie z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2017r. poz. 1952), uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przyznało A. M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad R. W. na okres od dnia 1 listopada 2017 r. - bezterminowo w kwocie 1.406,00 złotych miesięcznie. Organ podkreślił, że A. M. sprawuje bezpośrednią opiekę nad swoją matką – R. W. (wobec której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy zobowiązany jest do alimentacji), nie podejmując w związku z koniecznością sprawowania tejże opieki zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej (oświadczenie strony z dnia 12 lipca 2017r.). R. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium wskazało, że od dnia 1 listopada 2017 r. nie zachodzi żadna negatywna przesłanka wskazana w treści art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiająca organowi administracji przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniło, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. przyznał A. M. świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z konieczności sprawowania opieki nad R. W., w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do końca okresu zasiłkowego, co oznacza, że w nowym okresie zasiłkowym rozpoczynającym się z dniem 1 listopada 2017 r. okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia. Kolegium stwierdziło, że kwestią sporną, rzutującą na rozstrzygnięcie jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście okresu, w jakim powstała niepełnosprawność R. W. Jak stanowi bowiem art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. mając na uwadze jednoznacznie określony przez ustawodawcę warunek związany z datą powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co do zasady zgodziło się z poglądem wyrażonym przez organ l instancji, iż w przedmiotowej sprawie, brak jest możliwości ustalenia daty postania niepełnosprawności R. W., co uzasadnia odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, to jednocześnie stanęło na stanowisku, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego należy uwzględnić ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych, a będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt TK 38/13. W świetle tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych postanowiło uchylić decyzję organu I instancji i przyznać A. M. świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium przyznało A. M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2017 r. (tj. od początku nowego okresu zasiłkowego) bezterminowo - zgodnie z ważnością orzeczenia o niepełnosprawności), w wysokości 1.406,00 złotych miesięcznie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A. M., który zarzucił, że Kolegium nie rozpatrzyło jego wniosku w całości. Wnioskował on o świadczenie od miesiąca sierpnia 2017 r., tymczasem przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. (co stwierdza postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2017 r.) spowodowało, że od miesiąca sierpnia 2017 r. do miesiąca października 2017 r. wypłacany był mu specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego nie mógł zrezygnować nie mając przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie mógł na czas przeciągającego się postępowania pozostać bez środków do życia. Dlatego też wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za sierpień, wrzesień i październik 2017 r. w wysokości różnicy pomiędzy kwotą przysługującego mu świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że do końca okresu zasiłkowego tj. do dnia 31 października 2017 r. strona skarżąca nie zrezygnowała z przyznanego świadczenia, a w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja ostateczna o wygaszeniu (bądź uchyleniu) prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca sierpnia 2017 r. (a więc od miesiąca, od którego strona skarżąca wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego). Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne, o które wniósł A. M. nie przysługuje w momencie, kiedy ustalone jest prawo do któregokolwiek ze świadczeń wymienionych w sposób enumeratywny w powołanym art. 17 ust. 5 ustawy. Przy tak sformułowanym przez stronę skarżącą żądaniu i funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2016 r. organ nie mógł ustalić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie wcześniejszym niż od dnia 1 listopada 2017 r. To obowiązkiem wnioskodawcy jest wcześniejsza rezygnacja z uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przy czym o przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie określonych przez ustawodawcę warunków, które organ administracji bada po złożeniu stosownego wniosku i wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ustalającej prawo do świadczenia wykluczającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1693) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podkreślić, że wobec decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przyznającej A. M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką R. W. poczynając od dnia 1 listopada 2017 r., czyli na nowy okres zasiłkowy poza sporem pozostała sama zasada przyznania tego świadczenia. Zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, która ukształtowała się po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt TK 38/13 (por. np. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2017 r., II SA/Ol 392/17, WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., II SA/Bk 189/17, WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2017r., II SA/Bk 139/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017r. sygn.. akt II SA/Łd 723/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) uznaje się za uzasadnione stanowisko, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając odwołanie A. M. od decyzji organu I Instancji przeoczyło jednak, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został 17 sierpnia 2017r. Zgodnie zaś z art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2017r. poz. 1952) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyznał zaś świadczenie od dnia 1 listopada 2017r. pomijając okres od dnia 1 sierpnia 2017r. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że organ nie rozpoznał jego wniosku w całości, a to na skutek błędnego zastosowania (błędnej wykładni) przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w tym załączonego do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pisemnego oświadczenia skarżącego z dnia 14 sierpnia 2017 r. wynika wprost, że skarżący przejawił wolę rezygnacji z dotychczas otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, którego kwota jest znacznie wyższa, niż specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w konsekwencji jest to świadczenie dla niego korzystniejsze. Wobec złożenia oświadczenia przez A. M. o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna powstała sytuacja wymagająca podjęcia przez organ działań mających na celu wygaszenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Sądy administracyjne wskazują, że w takim przypadku organy administracji winny rozważyć możliwość zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) przy wykorzystaniu regulacji art. 100 § 1 K.p.a. Co więcej, w orzecznictwie pojawia się też sugestia dla organów rozważenia wyrównania różnicy między wypłaconym zasiłkiem dla opiekuna a świadczeniem pielęgnacyjnym. Zresztą taki wniosek skarżący zawarł w skardze wniesionej do Sądu (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 23.08.2016 r. sygn. akt II SA/Łd 422/16 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpoznawanej sprawie, w zaistniałym stanie faktycznym rzeczą organu I instancji było podjęcie działań mających na celu wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].11.2016 r. przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ obowiązkowi temu jednak uchybił wydając błędną decyzję o odmowie przyznania tego świadczenia. Co prawda, organ odwoławczy uchylił tę decyzję przyznając skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne poczynając od dnia 1 listopada 2017r., niemniej jednak w efekcie takiego działania organów skarżący pozbawiony został świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką R. W. za okres 3 miesięcy, tj. od 1 sierpnia do 31 października 2017r. Rzeczą organu odwoławczego winno być zatem rozważenie możliwości przyznania skarżącemu również za ten okres świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymywał w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 2016 r.. Z przytoczonych powyżej względów, Sąd art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) orzekł jak w sentencji. ds