II SA/Łd 723/17

Dnia 6 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]. a.tp. II SA/Łd 723/17 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. odmówił J.K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną B.K. w okresie od 1 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze. zm.), dalej ustawa, i stwierdził, że niepełnosprawność żony wnioskodawcy powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia, zatem nie spełnia on przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od ww. decyzji złożył J.K. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K38/13, zakwestionował odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i podkreślił, że zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna obliguje go do dokonania wyboru jednego ze świadczeń. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. przyznał bezterminowo J.K. świadczenie w formie zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością opieki nad B.K. Jest to przesłanka bezwzględnie wyłączająca możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet w sytuacji, gdy strona spełnia pozostałe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, to pobieranie zasiłku dla opiekuna z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na dzień wydania decyzji organu odwoławczego strona nie zrezygnowała z przyznanego świadczenia. Organ dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawcy, że ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, z którego chce zrezygnować w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy oraz w oparciu o art. 155 k.p.a., jednakże na gruncie regulacji zawartych w ustawie nie stanowi ono podstawy do przyjęcia, że ma miejsce rezygnacja z przyznanego stronie zasiłku dla opiekuna. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że zna treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, mocą którego orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednakże Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. W ocenie Kolegium ww. wyrok pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem i tak strona nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J.K., zarzucając jej: 1/ naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., K38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; b) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy i przez to nieuwzględnienie, że wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z chwilą ustalenia wobec niej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, aby wyeliminować jedyną negatywną przesłankę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym uniemożliwienie skarżącemu, jako osobie uprawnionej, skorzystania z prawa wyboru jednego najkorzystniejszego z kilku przysługujących jej świadczeń lub zasiłków, jak wynika wprost z treści art. 27 ust. 5 ustawy; 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez stronę skutkuje brakiem prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem celu wniesionego oświadczenia oraz uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego została oparta o dokonane przez organ I instancji ustalenie, że przedłożone przez skarżącego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jego żony zawiera informację, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 19 listopada 2005 r., a zatem nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. że niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy). Organ odwoławczy z kolei nie odniósł się wprost do tej przesłanki odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji, stwierdzając, że nie ma ona znaczenia, bowiem skarżący pobiera zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, co stanowi samoistną przesłankę odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy. W końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium jednak stanęło na stanowisku, że skutkiem wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Stwierdzenie takie wyraźnie świadczy o tym, że Kolegium uznaje, podobnie jak organ I instancji, że skarżący nie spełnia także przesłanki z art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy. Przedstawione powyżej zagadnienie było przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, oraz WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2017 r., III SA/Kr 647/17, WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2017 r., IV SA/Gl 29/17, WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r., II SA/Rz 248/17), w których wskazywano na konieczność oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej), z pominięciem tego kryterium z art. 17 ust. 1b ustawy. Tym samym nieprawidłowe jest stanowisko, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził nieważności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to przepis ten winien być stosowany tak, jakby żadnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie było. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Trybunał uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Choć w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", to jednocześnie Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej Sąd nie może nie brać pod uwagę. Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie TK weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Odnosząc się natomiast do akcentowanej przede wszystkim przez organ odwoławczy okoliczności pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, co w ocenie Kolegium stanowi negatywną przesłankę dla ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, wskazać należy na ukształtowaną linię orzeczniczą również w tej kwestii (por. np. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2017 r., II SA/Ol 392/17, WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., II SA/Bk 189/17, WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2017r., II SA/Bk 139/17). Sąd podziela zaprezentowaną w ww. wyrokach argumentację i uznaje za uzasadnione stanowisko, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Doszło zatem do błędnego zastosowania (na skutek błędnej wykładni) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zaistniałej, niekorzystnej dla skarżącego, sytuacji uznać za nieodwracalną. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko zawarte w niniejszym wyroku, w tym rozważą możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), celem podjęcia działań prowadzących do wyeliminowania we właściwym trybie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, na skutek złożonego przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji z jego pobierania przy wykorzystaniu regulacji art. 100 § 1 k.p.a. W przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzekną natomiast, po ewentualnym rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Sąd. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. lf