IV SA/Gl 29/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...].wydaną z upoważnienia Wójta Gminy L. przez Zastępcę Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L. na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej "ustawa"), odmówiono M.N. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na niepełnosprawnym ojcem A.H. Organ wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje stronie ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 b ustawy. We wniesionym odwołaniu M. N. nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Dodatkowo odwołująca oświadczyła, że ojciec jest osobą leżącą, wymagającą całodobowej opieki, co uniemożliwia jej powrót do pracy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. ojciec strony A.H. (ur. [...] r.) został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 czerwca 2017 r., a niepełnosprawność istnieje od 20 kwietnia 2016 r. Tym samym Kolegium stwierdziło, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność ojca powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Dodatkowo organ zauważył, że w dniu 25 października 2016 r. strona oświadczyła, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia ojca przerwała zatrudnienie w dniu 30 września 2013 r., natomiast niepełnosprawność istnieje dopiero od 20 kwietnia 2016 r. Jednocześnie Kolegium podniosło, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Jednakże na uwagę zasługuje fakt, że w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, iż skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust/ 1b ustawy, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Kolegium stwierdziło, że Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Na koniec Kolegium wskazało stronie, że może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze M. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca ponownie oświadczyła, że ojciec wymaga stałej opieki, wobec czego nie jest ona w stanie podjąć zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Po myśli art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych albo podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poza tym Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie, w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy administracji dopuściły się uchybienia przepisów prawa materialnego albowiem nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104), który ma istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Organowi odwoławczemu znany był powyższy wyrok Trybunału, jednak w jego ocenie, nie miał on wpływu na treść przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie. Sąd nie podziela tego poglądu i kwalifikuje wydane decyzje z pominięciem wpływu wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b ustawy, jako naruszające przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W dalszej części wywodu uzasadniającego ten zarzut Sąd odwoła się do argumentacji w zakresie wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść tego przepisu pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP, prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym miejscu przypomnieć należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie przy rozstrzygnięciach o charakterze negatoryjnym Trybunału Konstytucyjnego, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, iż do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu" Warszawa 2005 r.). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie należy zauważyć, że przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Natomiast przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP. Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu powyższego wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zauważa nadto, że wyżej wymieniony wyrok nie stanowi orzeczenia, w którym Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. Sąd rozważył także, czy analizowany wyrok może zostać uznany za wyrok określany w piśmiennictwie prawniczym, jako wyrok aplikacyjny ze względu na wskazanie w jego uzasadnieniu skutków dla wydanych decyzji. W praktyce orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny wykształcił bowiem szereg instrumentów, które służą minimalizowaniu skutków jego orzeczeń i kształtowaniu sposobu ich wykonania. Można do nich zaliczyć m.in. wyrok aplikacyjny. Wyrok aplikacyjny to orzeczenie, w którego sentencji TK stwierdza nie tylko zgodność albo niezgodność z Konstytucją zaskarżonego przepisu, ale nadto rozstrzyga o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych przed dniem jego ogłoszenia sytuacji prawnych. Wskazówki dotyczące wykonywania orzeczeń TK dla prawodawcy i sądów TK formułuje często w uzasadnieniach swoich orzeczeń i chociaż uzasadnienie wyroku TK nie ma mocy powszechnie obowiązującej, to jednak pewne jego fragmenty stanowiąc ratio decidendi są w szczególny sposób związane z sentencją i stanowić mogą w pewnym sensie jej uzupełnienie. Aczkolwiek koncepcja ta jest krytykowana w piśmiennictwie prawniczym (por. glosa do wyroku TK z 18 grudnia 2014r. sygn. akt K 33/13 – gdzie stwierdza się, że ani art. 190 ust. 3 ani też żaden inny przepis Konstytucji nie pozwala na to, by poza rozstrzygnięciem o niezgodności rozważać także o skutkach wyroku) wyjaśnianie skutków swoich orzeczeń oraz wskazówki dotyczące ich wykonania TK postrzega jako przejaw ochrony konstytucyjności porządku prawnego. Samo bowiem wyeliminowanie niekonstytucyjnych norm prawnych z systemu w następstwie orzeczenia TK w wielu wypadkach jest niewystarczające, a zapewnienie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga aktywności prawodawcy lub sądów (por. Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, redakcja Maciej Bernatt, Jakub Królikowski, Michał Ziółkowski, Warszawa 2013). W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Powyższe wskazania dotyczące wykonywania wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku traktowane być mogą jako wskazania charakteryzujące wyrok aplikacyjny. Wskazania te, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przełamują w żadnym wypadku zasad wynikających z wyżej przedstawionych przepisów ustawy zasadniczej stanowiąc o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16 i z dnia 18 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 1668/14 czy wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 oraz inne). Stwierdza się tam m.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Reasumując Sąd uznaje, że orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego o istotnym znaczeniu dla treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ weźmie przy tym pod uwagę brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że nie tylko rezygnacja ale również niepodejmowanie pracy zarobkowej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej stanowi podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zatem kierunku konieczne będzie przeprowadzenie właściwych ustaleń. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.