I OSK 4111/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2414/17 w sprawie ze skargi F. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2018 r. oddalił skargę F. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] 1982 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w O. na czasowe zajęcie gruntów w celu przeprowadzenia remontu kapitalnego linii energetycznych 110kV w Z., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] m. O., stanowiących własność F. S. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku F. S. i A. S., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podnieśli następujące zarzuty: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez to, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny kontroli błędnego zastosowania i błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej (w szczególności zaś Ministra), tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139, ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. Nr 27, poz. 115, ze zm.) w wyniku uznania, że na podstawie powołanych przepisów prawa Zastępca Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w O. był upoważniony do wydawania decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji; co było skutkiem błędnego odkodowania normy prawnej przez Sąd, albowiem skupił się jedynie na części normy prawnej odnoszącej się jedynie do przepisu rangi ustawowej z pominięciem zupełnie rozporządzenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 7 Konstytucji RP (stosowanego bezpośrednio na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji) – przejawiające się w zaniechaniu działania WSA jak i organów administracji publicznej obydwu instancji (na co nie zwrócił uwagi WSA) na podstawie i w granicach prawa – WSA poprzez pominięcie przepisów rozporządzenia stanowiących drugi element ww. normy prawnej oraz niezwrócenia uwagi na uchybienia w procedowaniu przez Ministra, który naruszył zasadę dwuinstancyjności, bowiem nie odniósł się do normatywnego (nie-faktycznego) braku upoważnienia do wydania wzruszanej decyzji. Ponadto WSA niejako zalegalizował przewlekłe postępowanie organów państwowych. II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi: a) połowicznie odniesiono się do kwestii normatywnego upoważnienia do wydawania decyzji przez zastępców kierowników zarządu gospodarki terenami , b) w ogóle nie odniesiono się do kwestii naruszenia zasady dwuinstancyjności (mimo że w skardze zwrócono uwagę na to, że jest to jedna z kluczowych w demokratycznych państwach prawa zasada pozwalająca na sprawiedliwy proces, realizacja prawa do sądu); c) w ogóle nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. d) natomiast sporą część uzasadnienia poświęcono kwestiom, które nie były przedmiotem zarzutów (jak art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy zgodność wzruszanej decyzji z decyzją lokalizacyjną); e) w ogóle nie odniesiono się do zarzutów naruszenia postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 77 oraz art. 8 k.p.a., czy też art. 7 Konstytucji w sposób pozwalający na uznanie, że rzeczywiście nie doszło do naruszenia tych przepisów; 2) art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w wyniku zaniechania rozpoznania skargi w granicach zarzutów, tj. zaniechanie odniesienia się do każdego z zarzutów z osobna, nie odnosząc się do niektórych z nich bądź czyniąc to jedynie połowicznie, z jednoczesnym skupieniem się na przepisach i kwestiach, które nie były przedmiotem zarzutów ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w skardze do WSA; 3) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji kompetencji kontrolnych i wkroczenie w rolę organu administracji publicznej zmierzającego do końcowego załatwienia sprawy (w zakresie braku własnoręcznego podpisu pod wzruszaną decyzją, upoważnienia normatywnego do podpisania tej decyzji przez piastuna organu oraz wyjaśnienia na jakiej podstawie uznać należy, że Wojewoda był upoważniony do wydania decyzji jako organ I instancji (w tym podjęcie próby uzasadnienia rozstrzygnięcia Ministra za ten organ), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 151 p.p.s.a. w wyniku nieuwzględnienia skargi, a w konsekwencji jej oddalenie mimo że istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonego skargą orzeczenia WSA, a zatem błędnie zinterpretowano treść powołanego przepisu. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa procesowego w toku postępowania administracyjnego poprzez to, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny kontroli zastosowania przepisów prawa proceduralnego przez organy administracji publicznej (w szczególności zaś Ministra), tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w wyniku uznania, że pod wzruszaną decyzją znajduje się podpis bez jednoczesnego wskazania czy podpis jest własnoręczny czy też w decyzji znajduje się tylko mechaniczne odwzorowanie podpisu (tzw. faksymile); oraz niezwrócenie uwagi przez WSA na naruszenie tego przepisu przez organy obydwu instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niezwrócenie przez WSA uwagi na to, że doszło do naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w wyniku zaniechania rozpoznania sprawy w zakresie zarzutu wskazanego w punkcie powyżej tj. rażące naruszenie prawa polegające na braku podpisu własnoręcznego pod wzruszaną decyzją, w zakresie braku upoważnienia do wydania decyzji przez organ I instancji oraz upoważnienia normatywnego do wydawania decyzji na mocy art. 61 ust. 2 ustawy o radach narodowych w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. przejawiające się w uznaniu, że organy obydwu instancji poczyniły właściwe ustalenia, że decyzja wzruszana została podpisana przez osobę do tego upoważnioną oraz w wyniku niewykazania na jakiej podstawie Zastępca Dyrektora Wydziału [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. (którego to urzędnika podpis widnieje pod decyzją organu I instancji) jest upoważniony do podpisania decyzji wydanej przez ten organ I instancji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 27 czerwca 2018 r. strona skarżąca oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. Oddział w O., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z uwagi na tryb, w jakim została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, wypada podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek wyprowadzanego konsekwentnie przez skarżących naruszenia właściwości organów administracji publicznej (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) należało w rozpoznawanej sprawie rozważyć w kontekście przewidzianej dekoncentracji wykonywania zadań i funkcji jednoosobowych organów upoważnionych do wydawania decyzji. Objęta badaniem w trybie nieważnościowym źródłowa decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] 1982 r. wydana była na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten upoważniał naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), do udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – m.in. ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz innych urządzeń technicznych. Wśród ustalających właściwość organów administracji państwowej przepisach ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych warto zauważyć, że w art. 61 ust. 2 tej ustawy przyjęto, iż wojewodowie, prezydenci miast oraz naczelnicy miast i dzielnic mogą upoważnić kierowników i innych pracowników podległych im urzędów, a naczelnicy gmin - pracowników urzędów gmin do załatwiania określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. Do takich instytucji niewątpliwie należał miejski zarząd gospodarki terenami. Jak podkreśla skarga kasacyjna, w § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji przewidziano, iż naczelnicy (prezydenci) miast mogą upoważnić kierowników zarządów gospodarki terenami do ubiegania się o nabycie lub wywłaszczenie nieruchomości niezbędnych dla planowej realizacji na terenie miasta budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Zgodzić się trzeba, że powyższa norma nie przewiduje wprost kompetencji do załatwienia sprawy w trybie art. 35 i 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Niemniej jednak podkreślić należy, że odpowiednie w tym zakresie normy kompetencyjne zawierają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.). W myśl § 28 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, prezydent miasta orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości bez względu na wartość szacunkową nieruchomości, ustala odszkodowanie oraz orzeka o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych. W świetle § 29 ust. 1 w zw. z § 4 pkt 3 tego rozporządzenia prezydent miasta wykonuje swoje zadania w dziedzinie gospodarki terenowej także przy pomocy terenowych przedsiębiorstw, zakładów i instytucji podporządkowanych radzie narodowej. W związku z tym – stosownie do § 30 - może upoważnić dyrektora (kierownika) tychże jednostek do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej i wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu, w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami (a więc i przepisami o wywłaszczeniu nieruchomości). W świetle powyższego nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że brak jest normatywnego upoważnienia kierownika zarządu gospodarki terenowej do zajęcia się sprawą i wydania decyzji. Co prawda Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadził pełnej analizy norm prawnych regulujących kompetencję i możliwość jej delegowania przez prezydenta miasta w sprawach z zakresu wywłaszczania nieruchomości, tym niemniej przywołanie norm ustawowych czyniło zadość wymaganej rzetelności przeprowadzanej kontroli sądowej. Wzmocnienie tej argumentacji przepisami wykonawczymi stanowi kompleksową ocenę prawidłowości przyjęcia przez Sąd I instancji, że możliwym było wydanie przez Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w O. decyzji w trybie art. 35 i 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Nie jest bowiem sporne, że w dacie wydawania źródłowej decyzji objętej badaniem w postępowaniu nieważnościowym, J. R. był Zastępcą Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w O. Nie ulega również wątpliwości, że decyzja ta została opatrzona wskazaniem, że jest ona decyzją Prezydenta Miasta O., co wynika z umieszczonego przy podpisie skrótu: "z up. Prezydenta Miasta", a pośrednio wynika to także z treści pouczenia o trybie wnoszenia odwołania od tej decyzji. W świetle powyższego brak jest podstaw by zgodzić się ze skargą kasacyjną, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy o radach narodowych w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji, oraz z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 7 Konstytucji RP. Zupełnie przy tym niezrozumiały jest argument o zalegalizowaniu przez Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Bezsprzecznie, przedmiotem sprawy była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a nie bezczynność organu, która może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przechodząc do omówienia podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania zaznaczyć należy, że skuteczne powołanie się na taki zarzut wymaga wskazania dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Stwierdzić należy, że żaden z powoływanych z skardze kasacyjnej zarzutów opartych na powyższej podstawie nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normie wyrażonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Stwierdzić należy, że objęty skargą kasacyjną wyrok zawiera uzasadnienie, które spełnia wszystkie wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Z faktu niewystarczającego – w ocenie skarżących – wyjaśnienia, jak też pełnego odniesienia się do wszystkich sprecyzowanych w skardze zarzutów nie można skutecznie wyprowadzić istotnej wadliwości uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając wniesioną w tej sprawie skargę. Skupienie się zaś na kwestiach, które nie były przedmiotem zarzutów, wynika z przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że rolą sądu I instancji jest dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Sąd nie ma więc obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, a więc także takich, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 533/11, CBOSA). Powyższe świadczy również o braku podstaw do skutecznego wyprowadzenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym przyjdzie, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłowo kontrolę legalności zaskarżonej decyzji mając na względzie zakres właściwości ustalony przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Uznając zaś skargę za nieuzasadnioną oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Prawidłowości wyroku nie mógł podważyć podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. wywodzony wobec braku ustalenia, czy na decyzji znajduje się podpis własnoręczny, czy mechaniczne jego odwzorowanie. Na podkreślenie zasługuje, że z uwagi na znaczny upływ czasu poszukiwania oryginału decyzji z [...] 1982 r. zakończyły się niepowodzeniem. W aktach zamieszczono przesłaną przez [...] Oddział w O. kopię decyzji, na której podpis J. R. widnieje. Brak podstaw dla stwierdzenia, że jest to mechanicznie odtworzony podpis (faksymile). Wobec prawidłowości ustalenia, że decyzja zawierała podpis brak jest podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 zd. pierwsze k.p.a. Odmawiając słuszności podnoszonemu skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. stwierdzić należy, że nie doszło przy rozpoznawaniu tej sprawy przez organy do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyrażane wątpliwości co do prawidłowości rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, którego decyzja poddana jest kontroli legalności przez sąd I instancji nie mogą stanowić o wadliwości wydanej decyzji w kontekście ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady. Sprawa była bowiem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez Wojewodę [...], a następnie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Każde z rozstrzygnięć było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania umożliwiającym dokonanie oceny, czy decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] 1982 r. jest obarczona wadą nieważności. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.