I OSK 1717/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1232/17 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1232/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.  Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda" utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], dalej jako "Starosta", z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] orzekającą min. o zwrocie na rzecz H.D. w [...] części, K.K. w [...] części, S.K. w [...] części, L.P. w [...] części, B.U. w [...] części, E.K. w [...] części, [...] w [...] części oraz M.M. w [...] części nieruchomości oznaczonej jako działki [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, obj. KW nr [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha obj. KW nr [...], obr [...] R. oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...], dalej jako "Gmina", zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 8.963,00 zł. W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 127 ust. 2 i art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że z wnioskiem o zwrot części nieruchomości oznaczonej poprzednio jako pgr. [...] obj. [...] gm. kat. W. wystąpili w dniu [...] kwietnia 2011 r. H.D., K.K., S.K. a w dniu [...] kwietnia 2011 r. L.P. Następnie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. o zwrot ww. nieruchomości zwróciła się H.D., K.K., S.K., L.P., B.K., S.K., E.K., M.M. i H.M. Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] zgodnie przyjęli, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14 uchylił decyzję Wojewody do ponownego rozpoznania. Sąd stwierdził, że ustalenia organów są niewystarczające by z całą pewnością i bez żadnych wątpliwości przyjąć zbędność wnioskowanych do zwrotu działek na rzecz realizacji celu, dla jakiego została nabyta. Sąd wskazał, co organ w powinien ustalić. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2013 r. uzasadniając decyzję koniecznością ustalenia zgodnie z wytycznymi wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14 jakiego rodzaju konkretne obiekty miały zostać zrealizowane na dawnej pgr [...], w jakiej dacie przystąpiono do zagospodarowania terenu tej nieruchomości oraz kiedy zostało ono zakończone. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a także konieczność rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta, opisaną na wstępie decyzją, ponownie orzekł o zwrocie wnioskowanych nieruchomości, o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w wysokości 8 693 zł. Wskazano, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1975 r. Rep. [...] ustalono, że M.K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa pgr. [...] o pow. [...] ha obj. Lwh [...] gm. kat. W., z tytułu czego otrzymała odszkodowanie w wysokości [...] zł [...]. Z dokumentacji geodezyjnej wraz z legendą historyczną wynika, że pgr. [...] obj. Lwh [...] gm. kat. W. wraz z innymi pgr. utworzyły działki nr [...],[...] i [...] w obr. [...] W.. Działki nr [...] i [...] w obr. [...] wraz z działką nr [...] w obr. [...] zmieniły oznaczenie na działki nr [...] , [...] i [...] w obr. [...]. Kolejnym podziałom uległy: działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...], działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...], działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] podzieliła się na działki [...],[...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]. Działka nr [...] zmieniła oznaczenia na działkę nr [...] w obr. [...], która została następnie podzielona na działki nr [...] i [...] w obr. [...]W. [...][...]obj. Lwh [...]gm. kat W. weszła w skład działek [...][...] oraz [...] w obr. [...] W. stanowiących własność Gminy. Działki nr [...] i [...] w obr. [...] W. objęte są księgą wieczystą Kw [...] gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina. Natomiast dla działki nr [...] w obr. [...] prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW [...] gdzie, jako właściciel również widnieje Gmina. Na podstawie oględzin z [...]lutego 2013 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że część działki nr [...] (zagospodarowana jest pasem drogowym ulicy [...] obejmującym jezdnię asfaltową z progiem zwalniającym przyległym do niej pasem zieleni z nasadzeniami drzew, 2 lampami oraz chodnikiem asfaltowym). Zawnioskowane do zwrotu części działek nr [...] i [...] stanowią teren porośnięty niekoszoną trawą, od strony południowej na nieruchomości znajduje się ogrodzenie trwałe wykonane z przęseł metalowych na podmurówce betonowej oraz drzewa. Prawidłowość dokumentacji geodezyjnej z mapą synchronizacyjną została stwierdzona przez uprawnionego geodetę J.S. [...] czerwca 2013 r. Na podstawie aktu notarialnego kupna - sprzedaży nieruchomości ustalił, że celem nabycia nieruchomości była "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]", zgodna z powołaną w tej umowie decyzją Wydziału Gospodarki  Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...]z dnia [...]kwietnia 1975 r. sygn. [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...] wraz z koncepcją architektoniczną projektowanych indywidualnie budynków. Na podstawie załącznika graficznego do ww. decyzji organ stwierdził, że pgr [...] gm. kat W. położona była częściowo w terenie objętym planem realizacyjnym, a częściowo leżała poza granicami zaplanowanej inwestycji, na części nieruchomości objętej planem brak było jakichkolwiek obiektów kubaturowych mających powstać w ramach inwestycji budowy Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]. W oparciu o plan realizacyjny zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego Nr [...] w [...]- ulica [...] z dnia [...] lipca 1977 r. ustalił, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się poza obszarem objętym ww. planem. Po wywłaszczeniu nieruchomości teren ten został ujęty w ogólnym planie realizacyjnym Szpitala Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 1978 r., na którym widnieje jako strefa ochronna od składu opału (załącznik graficzny Nr 1 do informacji o terenie projektu hotelu dla pielęgniarek [...]). Ustalenia te potwierdzono w ogólnym planie realizacyjnym Domu Pielęgniarek z dnia [...] października 1978 r., z którego wynikało, że ww. nieruchomość przeznaczona została pod rezerwę (możliwość rozbudowy), jednakże zapis ten wprowadzono dopiero po nabyciu pgr. [...] na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...] uaktualnionego na dzień [...] września 1983 r. ustalono, że nieruchomość oznaczona w momencie wywłaszczenia jako pgr [...] gm, kat W. nie była objęta ww. planem. Przesłane przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta [...] materiały archiwalne mapy zasadnicze założone w roku 1973 i 1983 potwierdziły fakt braku zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Na mapach nie było obiektów związanych z funkcjonowaniem Szpitala. Analiza kopii Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] czerwca 1992 r. wykazała brak istniejących budynków na ww. nieruchomości. Na podstawie części opisowej ustalono, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem [...] - Wojewódzki Szpital Zespolony tereny w dotychczasowym użytkowaniu. Na podstawie korespondencji z Wydziałem Architektury ustalono, że na zawnioskowanych do zwrotu częściach działek nr [...][...][...][...] w obr. [...] W. nie prowadzono żadnych robót budowlanych na ww. działkach. Z kolei na działkach sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem o zwrot przy ul. [...] w 1988 r. została rozpoczęta budowa budynków jednorodzinnych tzw. "szeregówek". Z analizy nadesłanych w dniu [...] września 2016 r. przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] materiałów wynika, że zawnioskowane do zwrotu nieruchomości nie były zagospodarowane w jakikolwiek widoczny sposób lub też ich sposób zagospodarowania (teren zielony) był powiązany z celem wywłaszczenia tj. budową szpitala. W świetle powyższego Starosta stwierdził, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...] . Dokonując oceny statusu ulicy [...] , stanowiącej część działki nr [...] w obr. [...] objętej wnioskiem o zwrot ustalił, że ma ona charakter drogi wewnętrznej. Stwierdził to Miejski Zarząd Dróg w [...]. Na podstawie zeznań świadków złożonych do akt sprawy [...] w sprawie zwrotu nieruchomości sąsiednich ustalono, że w okresie wywłaszczenia tj. w roku 1975 nie było żadnej drogi zaś ulica [...] została wybudowana przez mieszkańców "szeregówek" poprzez systematyczne nasypywanie i urządzanie drogi dojazdowej do ich budynków w latach 90-tych. Miejski Zarząd Dróg w [...] status ulicy [...] jako drogi wewnętrznej wielokrotnie podtrzymywał. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. znak; [...] , skierowanym do Wojewody [...], Miejski Zarząd Dróg w [...]poinformował, że ulica [...] na odcinku od [...]j do ulicy [...] powstała w wyniku zmiany nazwy ulicy [...]i posiada status drogi publicznej, natomiast pozostała część ulicy [...] tj. od ulicy [...] do ul. [...] - obejmująca m.in. działki będące przedmiotem zwrotu - powstała w roku 1992 jest drogą wewnętrzną i nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Powołano się także na uchwały z tamtego okresu m.in. na Uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...]września 2000 r. Dla poparcia tych twierdzeń organ przytoczył także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt Il SA/Rz 985/12 oraz z dnia 23 lipca 2015 r" sygn. akt II SA/Rz 1361/14 w sprawach zwrotu nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania. Starosta [...] nie stwierdził również negatywnej przesłanki zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu. Nie można bowiem uznać, że część drogi dojazdowej z progiem zwalniającym, przyległym do jezdni pasem zieleni z nasadzeniami drzew, 2 lampami oraz chodnikiem asfaltowym ma charakter trwały i niedający się do usunięcia. Organ wyjaśnił, że celem zwrotu wnioskowanych nieruchomości, zlecono geodecie uprawnionemu sporządzenie mapy z projektem podziału, które następnie wpisano do zasobu ewidencji gruntów i budynków. Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, a także wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości organ I instancji ustalił na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego aktualnego na dzień [...] grudnia 2016 r. Odnosząc się do kwestii zabezpieczenia wierzytelności Gminy z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania pouczył o możliwości ustanowienia zabezpieczenia w formie hipoteki. Dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia jak i wyciągnięte wnioski podzielił Wojewoda wskazując, że wywłaszczone nieruchomości nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu braku orzeczenia o zabezpieczeniu wskazał, że sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, a z przepisów nie wynika obowiązek takiego zabezpieczenia. Za bezzasadny uznał również zarzut dotyczący określenia terminu przejścia prawa własności zwracanej nieruchomości.  W skardze do Sądu Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: (1) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a.; (2) art. 9 u.g.n. w zw. z art 142 ust. 1 u.g.n. (3) art 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 1982 nr 19 poz. 147 ze zm.), dalej jako "u.k.w.h."; (4) art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej również jako "WSA", wskazał, że doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego. WSA wskazał, że w ocenie organów cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a tylko wykazanie zbędności nieruchomości na realizację celu wywłaszczenia stanowi przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jego zdaniem pogląd przyjęty w zaskarżonej decyzji o zbędności nieruchomości jest przedwczesny. WSA podniósł, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została wywłaszczona. Sąd ten wskazał na art. 136 ust. 3, art. 137 i 140 u.g.n. Wskazał, że przepisy te posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. W przypadku gdy cel ten był określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy, bądź też brakowało określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów i okoliczności, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. WSA podniósł, że okolicznością bezsporną jest, że umowa wywłaszczeniowa nieruchomości podpisana została w dniu [...] grudnia 1975 r. Nr [...] r. z powołaniem się na decyzję Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...] wraz z koncepcją architektoniczną projektowanych indywidualnie budynków. Na mapie stanowiącej załącznik do ww. decyzji zgodnie z legendą określono planowane obiekty do realizacji, a ponadto wrysowano układ dróg dla projektowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji skoro na planie realizacyjnym zaznaczono nie tylko obiekty szpitalne, ale także układ komunikacyjny, to zaprojektowane rozwiązania komunikacyjne uznać należy za część inwestycji dla realizacji, której między innymi niezbędne było wywłaszczenie dawnej pgr [...]. W tej sytuacji uznał, iż nie można twierdzić, że układ komunikacyjny, mający służyć funkcjonowaniu szpitala i skomunikowaniu go z miastem [...], nie stanowił celu wywłaszczenia. Na mapie tej pokazana jest też ul. [...], która pierwotnie służyła jako główna droga komunikacyjna, a część tej ulicy, przebiegająca wzdłuż projektowanego szpitala od strony południowej, weszła w skład nowoprojektowanej drogi, która aktualnie odpowiada ul. [...]. Na mapie tej zaznaczono ołówkiem kontur nieruchomości przeznaczony do zwrotu, ale bez żadnego opisu. Tylko kształt pgr [...] wynikający z operatu szacunkowego pozwala na przyjęcie, że na mapie tej pokazano obszar przewidziany do zwrotu w zaskarżonej decyzji, więc nie sposób przyjąć tę okoliczność za udowodnioną. Z uwagi na powyższe WSA nie zaakceptował poglądu, iż cel wywłaszczenia ograniczał się tylko do wzniesienia budynków szpitala. Projektowany układ komunikacyjny, który w 1978 r. był już częściowo realizowany, był elementem szeroko rozumianego przedsięwzięcia o nazwie "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]". Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby cały sens inwestycji wobec pominięcia realizacji dróg niezbędnych do funkcjonowania szpitala. Powołując na zabrane materiały, w tym zdjęcia, również lotnicze, WSA podkreślił, że jego zdaniem kontrolowane decyzje wydano przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych z punktu widzenia postępowania zwrotowego. Podkreślił, iż realizacja celu wywłaszczenia musi być zgodna z zatwierdzonym planem realizacyjnym, a cel wywłaszczenia w okolicznościach sprawy nie polegał wyłącznie na wznoszeniu obiektów kubaturowych. Błędnie organy orzekające zinterpretowały pojęcie obiektu, ograniczając je tylko do budynków szpitalnych. Ponadto bez wpływu na wynik sprawy, czyli ocenę realizacji celu wywłaszczenia jest aktualny status ulicy [...]w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), dalej jako "u.d.p.". WSA wskazał także, iż w stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie, podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11. WSA zaakcentował, że organy prowadzące postępowanie nie zwróciły się do Szpitala o wyjaśnienie, czy ul. [...] stanowi nadal element rozwiązań komunikacyjnych służących dla obsługi szpitala. Z kolei za nietrafne uznał stanowisko, że część drogi dojazdowej z progiem zwalniającym przyległym do jezdni pasem zieleni z nasadzeniami drzew, dwoma lampami oraz chodnikiem asfaltowym nie mają charakteru trwałego zagospodarowania, wskazując, iż w ocenie zbędności nieruchomości nie ma znaczenia trwałość zagospodarowania, ale zagospodarowanie zgodne z celem wywłaszczenia. Przy czym nie zostało wyjaśnione, czy w obrębie aktualnej ul. [...] nie zostały wykonane inne inwestycje celu publicznego uzasadniające zastosowanie instytucji wywłaszczenia. Z mapy dołączonej do operatu szacunkowego wynika zaś, że droga ta została wyposażona również w kanalizację deszczową i sanitarną. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. WSA podzielił stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym brak odpowiedniego dostępu z nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 k.c. występuje zarówno, gdy nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. tzw. drogę wewnętrzną), faktycznie istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet, gdy nie jest to droga wydzielona z działek prywatnych, zwłaszcza, gdy pozostaje pod zarządem gminy. WSA wskazał, że istotną kwestią jest zwrot części działki nr 63/9, której granica biegnie równolegle do składu opału. Również w tym przypadku za przedwczesne uznał przyjęcie poglądu, że nieruchomości te były zbędne na cel wywłaszczenia. Zaznaczył, że wskazania obligujące organy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14 nadal są aktualne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. WSA zaznaczył także, że niezbędnym elementem funkcjonowania szpitala w okresie jego powstawania jak i jest aktualnie, jako awaryjne źródło ogrzewania szpitala była kotłownia. Z uwagi na konieczność przesunięcia strefy uciążliwości kotłowni poza teren parku przyszpitalnego, konieczna była realizacja pasa zieleni od ul. [...], aktualnie ul. [...]. WSA wskazał co należy uwzględnić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Następnie przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11. W tym stanie sprawy, WSA orzekł jak wskazano na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.U., zarzucając naruszenie: 1) art. 150 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...]września 2017 sygn. Akt [...] w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego, skargę należało oddalić. Skarżąca nie zgadza się z poglądem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że organy przedwcześnie uznały, że nieruchomości odpowiadające dawnej działce nr [...] były zbędne na cel wywłaszczenia. Podkreślić należy, że celem wywłaszczenia była budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...], którego lokalizację szczegółową zatwierdzono decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. sygn. [...]. Granice przestrzenne inwestycji zostały wyraźnie oznaczone w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...] o wersja zaktualizowana w myśl zaleceń [...] z dn. [...]1975, obowiązującym w momencie wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia oraz przestrzenne granice celu wywłaszczenia zostały precyzyjne określone. Przedmiotem niniejszej skargi jest także naruszenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z ww. przepisu wynika obowiązek ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. 2) art. 134 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2018 roku sygn. akt. II SA/Rz 1232/17 i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] września 2017 r. nr [...], utrzymującą decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...]. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.P. wskazała, że w pełni popiera zarzuty wobec wyroku oraz wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia bowiem wymaga, że NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 150 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 150 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyrok NSA z 21.08.2018 r., sygn. akt I OSK 1412/18). Ponadto, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji powołał jako podstawę wynikową rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., a nie art. 150 p.p.s.a. Powołany przepis art. 150 p.p.s.a. nie ma zastosowania do sytuacji gdy sąd administracyjny kontroluje decyzję administracyjną i stwierdza jej wadliwość uzasadniającą wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. W przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji sąd stosuje przepis art. 145 p.p.s.a. Odnosząc powyższe uwagi do treści samego zarzutu zauważyć należało, iż skarżąca naruszenia wskazanej normy upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonego przepisu. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować dokonanych w sprawie ustaleń ani oceny prawnej. Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni art. 141 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołał się do wykładni powołanego przepisu zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 550/14. Sąd I instancji jedynie przytoczył stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku wskazując, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest nim związany. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Zarzut ten jest wadliwie sformułowany, gdyż art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. W zarzucie skargi ani w jej uzasadnieniu nie wskazano, która jednostka redakcyjna powołanego artykułu została naruszona. Powołany przepis art. 134 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1). Ponadto według art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W związku z powyższym weryfikacja tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej nie była możliwa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.