II SA/Rz 550/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] orzekającą: o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej obecnie jako działki nr 63/15 o pow. 0.1491 ha, nr 63/19 o pow. 0,0362 ha, obj. KW Nr [...] oraz nr 64/24 o pow. 0,0851ha obj. KW Nr [...] na rzecz H. D. w 18/108 części, K. K. w 18/108 części, S. K. w 18/108 części, L. P. w 9/108 części, B. K. w 9/108 części, E. K. w 18/108 części, H. M. w 9/108 części i M. M. w 9/108 części (pkt I); o zwrocie na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w wysokości 8707 zł (pkt II) oraz wskazał, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji podziału. W podstawie prawnej organ powołał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.g.n., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że z wnioskiem o zwrot części nieruchomości oznaczonej poprzednio jako pgr.509 obj. Lwh [...] gm. kat. [...], odpowiadającej obecnie części działki nr 63/9, obr. [...], wystąpili w dniu 15.04.2011 r. H. D., K. K., S. K. a w dniu 19.04.2011 r. L. P. Następnie wnioskiem z dnia 26.06.2011 r. o zwrot ww. nieruchomości zwróciła się H. D., K. K., S. K., L. P., B. K., S. K., E. K., M. M. i H. M. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy i wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do jej rozpoznania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej obecnie jako działki nr 63/15 o pow. 0.1491 ha, nr 63/19 o pow. 0,0362 ha, obj. KW Nr [...] oraz nr 64/24 o pow. 0,0851ha obj. KW Nr [...] na rzecz na rzecz H. D. w 18/108 części, K. K. w 18/108 części, S. K. w 18/108 części, L. P. w 9/108 części, B. K. w 9/108 części, E. K. w 18/108 części, H. M. w 9/108 części i M. M. w 9/108 części (pkt I); o zwrocie na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w wysokości 8707 zł, przy czym kwotę tą należy wpłacić w terminie 2 miesięcy od dnia wykonalności decyzji (pkt II) oraz wskazał, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów podziału działki nr 64/15 na działki 64/24 i 64/23; działki nr 63/8 na działki 63/12, 63/13; następnie działki 63/13 na działki 63/16 i 63/14; działki 63/16 na działki 63/18 i 63/19; działki 63/9 na działki 63/11, 63/10 a następnie działki nr 63/10 na działki 63/14 i 63/15 oraz zmiany właściciela działek nr 63/19, 64/24, 63/15 (pkt III). Organ uzasadniając decyzję wskazał, że aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 1975 r. Rep. A Nr [...] M. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako pgr. 509 o pow. 0,28ha, obj. Lwh [...] gm. kat. [...]. Z tytułu przeniesienia prawa własności wyżej wymieniona otrzymała odszkodowanie w wysokości 20 160 zł. Nieruchomość ta niezbędna była Skarbowi Państwa w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich [...], którego lokalizację szczegółową zatwierdzono decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...]. W dalszej części organ wskazał, że wnioskodawcy udokumentowali, że są osobami uprawnionymi do występowania o zwrot nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 20.05.2011 r., sygn. akt [...] spadek po M. K. nabyli H. D., Z. M., K. K., C. M., H. K., S. K. i E. K. po 1/7 części każdy. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 1.09.2011 r., sygn. akt [...] spadek po Z. M. nabyli H. M. i M. M. po 1/2 części każde. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 8.03.2011 r., sygn. akt [...] spadek po H. K. nabyły: S. K., L. P. oraz B. K., po 1/3 części każda. Natomiast spadek po E. K., postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 8.10.2007 r., sygn. akt [...] nabyła E. K. w całości. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt [...] spadek po C. M. nabyli: H. D., Z. M., K. K., H. K., S. K. oraz E. K., każde po 1/6 części, zaś postanowieniem Sądy Rejonowego [...] z dnia 4.10.2013 r., sygn. akt [...] spadek po S. K. nabyły L. P. i B. K. po1/2 części. Organ wskazał, że z dokumentacji geodezyjnej wynika, że pgr. 509 obj. Lwh [...] gm. kat. [...] wraz z innymi pgr utworzyły działki nr 852/2, 901/2 i 901/1 w obr. [...]. Działki nr 852/2 i 901/1 w obr. 203 wraz z działką nr 57 w obr. [...] zmieniły oznaczenie na działki nr 63/1, 63/2 i 63/3 w obr. [...]. Następnie wskazując szczegółowo na dokonane podziały działek i zmianę oznaczeń Starosta podał, że pgr 509 obj. Lwh [...] gm. kat [...] weszła w skład działek nr 63/8, 63/9 oraz 64/15 obr. [...], stanowiących własność Gminy [...]. Organ podał, że w toku oględzin ustalono, że część działki nr 64/15 zagospodarowana jest pasem drogowym ulicy L. (jezdni asfaltowej) z progiem zwalniającym, przyległym do jezdni pasem zieleni z nasadzeniem drzew, 2 lampami oraz chodnikiem asfaltowym. Natomiast działki nr 63/9 i 63/8 stanowią teren porośnięty niekoszoną trawą, od strony południowej na nieruchomości znajduje się ogrodzenie trwałe wykonane z metalowych przęseł na betonowej podmurówce z nasadzeniami drzew. Organ podniósł, że celem nabycia nieruchomości była budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich [...]. Sposób zagospodarowania nieruchomości świadczy, że nie zostały one wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Zatem spełnione zostały przesłanki z art. 137 u.g.n. i nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Odnośnie zaś części działki nr 64/15 zagospodarowanej pasem ulicy L. organ przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie daty zagospodarowania nieruchomości i ustalenie statusu tej ulicy. Opisując szczegółowo przeprowadzone czynności wyjaśniające Starosta podniósł, że ul. L. na całej długości stanowi drogę wewnętrzną. Nadto organ zwrócił uwagę, że w okolicznościach sprawy nie występuje negatywna przesłanka w postaci trwałego zagospodarowania terenu. Zdaniem Starosty część drogi dojazdowej z progiem zwalniającym, przyległym pasem zieleni z nasadzeniami, 2 lampami i chodnikiem asfaltowym nie mają charakteru trwałego i nie dającego się usunąć. Z tych przyczyn zasadnym jest w ocenie organu orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców. Zwrócono uwagę, że w celu wydzielenia z nieruchomości będących przedmiotem postępowania części przewidzianej do zwrotu zlecono geodecie sporządzenie projektu podziału działek nr 63/9, 63/8 i 64/15. O wysokości zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono na podstawie operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy czym podkreślono, że wartość nakładów poczynionych na nieruchomości nie została uwzględniona przy określaniu kwoty przewidzianej do zwrotu przez spadkobierców byłej właścicielki, gdyż nie pozostają w związku z celem wywłaszczenia. Powyżej opisaną decyzję Starosty [...] zakwestionowała Gmina [...] i wniosła o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca podała, że działka nr 64/24 obr. [...] stanowi część ulicy L. i mimo, że nie została przeznaczona na realizację obiektów zgodnie z celem wywłaszczenia (budowa zespołu szpitali wojewódzkich), to stanowi drogę publiczną. Jest fragmentem układu komunikacyjnego pomiędzy ul. L. a Al. [...] stanowiąc istotne połączenie oraz dojazd do istniejących przy ul. L. budynków mieszkalnych. Wydanie decyzji o skutku przeniesienia prawa własności na rzecz innego podmiotu spowoduje znaczne utrudnienie w obsłudze komunikacyjnej istniejącego zespołu urbanistycznego. Jako rażąco naruszające art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. uznano brak uwzględnienia w podlegającej zwrotowi kwocie zwaloryzowanego odszkodowania sumy 87 433 zł, odpowiadającej wartości nakładów poniesionych na podlegającej zwrotowi nieruchomości. Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w pełni podziela poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne oraz argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji. Starosta wykazał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co stanowi o zwrocie nieruchomości. Powołując się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 a także art. 216 u.g.n. podał, że M. K. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.) zbyła na rzecz Skarbu Państwa pgr 509 o pow. 0,28 ha, obj. Lwh [...], gm. kat. [...] w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...].04.1975 r., [...]. Wojewoda podkreślił, że dokonane przez organ I instancji ustalenia wskazują na brak realizacji celu wywłaszczenia na podlegającej zwrotowi nieruchomości a stanowiska tego nie kwestionuje sama strona odwołująca. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym stwierdzenia, że działka nr 64/24 nie może zostać zwrócona, gdyż stanowi drogę publiczną Wojewoda wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) wykluczają możliwość zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Jednakże analiza zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że ul. L. w [...] w części, która obejmuje działki przeznaczone do zwrotu nie stanowi drogi publicznej (m.in. pismo MZD [...] z dnia 21.02.2013 r. nr [...]). Wojewoda nie podzielił poglądu, na który powołała się odwołująca, że o statusie drogi jako drogi publicznej może świadczyć sama jej funkcja, bez względu na jej formalną kwalifikację. Za nieuzasadniony Wojewoda uznał zarzut dotyczący braku uwzględnienia w podlegającej zwrotowi kwocie zwaloryzowanego odszkodowania odpowiadającego wartości nakładów poniesionych na nieruchomości. Wyjaśnił, że w związku z brakiem realizacji celu wywłaszczenia jakiekolwiek poczynione na nieruchomości nakłady należy zakwalifikować jako niezwiązane z celem wywłaszczenia. Niezasadnym jest by właściciel w chwili pojawienia się prawnej możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości zobligowany był do ponoszenia dodatkowych wydatków, które w żadnym wymiarze nie łączą się z poprzednio określoną inwestycją celu publicznego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina [...] i wniosła o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezbadanie i niewyjaśnienie na co precyzyjnie przedmiotową nieruchomość przeznaczała powołana w rozstrzygnięciu decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].04.1975 r. ([...]) oraz czy w celu tym mieściła się aktualnie istniejąca droga wewnętrzna; - art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na określony przez organ cel wykupu, choć cel wywłaszczenia (Zespół Szpitali Wojewódzkich [...]) został zrealizowany i w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r., sygn. P 38/11 nie podlega zwrotowi. Zdaniem skarżącej zwrócona działka służyła celowi wywłaszczenia, weszła w skład strefy ochrony od składu opału i została na niej zrealizowana droga do budynków wchodzących w jego skład. Zwrócone nieruchomości stanowią grunt wykorzystany pod budowę zespołu szpitali, późniejsza zmiana celu i likwidacja składu opału nie podważa zrealizowanego celu wywłaszczenia. Nie czyni zatem przedmiotowej nieruchomości zwrotową; - art. 140 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o zwrocie nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości w postaci znajdującej się na części nieruchomości drogi asfaltowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwaną dalej "P.p.s.a."), Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną, jeżeli dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Rozstrzygając sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga Gminy [...], wobec powyższych wyjaśnień, nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i z tej przyczyny a także z przyczyn wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały określone w Dziale III Rozdziale 6 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 określa dwa przypadki "zbędności" na cel wywłaszczenia: 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo 2) kiedy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ust. 2 przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Powyżej zacytowane przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., albowiem wnioskowana do zwrotu nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Orzekając o zwrocie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 63/15, nr 63/19 oraz nr 64/24 obr. [...], stanowiące część dawnej działki nr 509, na rzecz H. D., K. K., S. K., L. P., B. K., E. K., H. M. i M. M. organy przyjęły, że w odniesieniu do ww. nieruchomości cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) – budowa "zespołu szpitali wojewódzkich" - nie został zrealizowany. Zatem część dawnej działki nr 509 podlegać winna zwrotowi byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, czego też nie kwestionuje sama strona odwołująca. Organ wskazał, że aktualnie część działki nr 64/15 (numer przed podziałem) zagospodarowana jest pasem drogowym ulicy L. (jezdni asfaltowej) z progiem zwalniającym, przyległym do jezdni pasem zieleni z nasadzeniem drzew, 2 lampami oraz chodnikiem asfaltowym. Natomiast działki nr 63/9 i 63/8 (numery przed podziałem) stanowią teren porośnięty niekoszoną trawą, od strony południowej na nieruchomości znajduje się ogrodzenie trwałe wykonane z metalowych przęseł na betonowej podmurówce z nasadzeniami drzew. Wojewoda uznał (podzielając tym samym wnioski organu I instancji), że działka nr 64/24 (wydzielona z działki nr 64/15) nie stanowi drogi publicznej a jest to część drogi dojazdowej do budynków w zabudowie szeregowej, to droga wewnętrzna, fragment ulicy L. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia organu I instancji odnośnie zagospodarowania nieruchomości oraz ustalenia statusu ulicy L. Ustalenia te w ocenie Sądu w ww. aspekcie są jednak niewystarczające by z całą pewnością i bez żadnych wątpliwości można było wywodzić o zbędności powyżej wskazanych działek na rzecz realizacji celu dla jakiego została nabyta dawana działka pgr 509 od M. K. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest między stronami, że aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 1975 r. Rep. A Nr [...] M. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działkę nr 509, za którą otrzymała odszkodowanie w wysokości 20 160 zł. W akcie tym wskazany został również cel wywłaszczenia określony jako "budowa zespołu szpitali wojewódzkich [...]", którego lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona decyzją Urzędu Miejskiego [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...]. Jak już wyżej wskazano ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 137 ust. 1 określa przesłanki warunkujące uznanie nieruchomości objętej żądaniem zwrotu za zbędną z punktu widzenia celu jej nabycia przez Skarb Państwa. Zatem to w tym kierunku należało poczynić jednoznaczne ustalenia w zakresie celu nabycia oraz czy cel ten został zrealizowany i w jakim terminie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z zalegającej w aktach powyżej wskazanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. wynika, że zatwierdzony plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich [...] obejmował szereg projektowanych indywidualnie budynków, w tym m.in. zespół domów pielęgniarek i hotel oraz skład opału i żużla, zaprojektowany w formie bunkra najlepiej półpodziemnego. W decyzji tej wskazano, że "granice lokalizacji naniesiono linią ciągłą koloru fioletowego". Z powyższego wynika zatem, że skoro celem nabycia działki, której zwrotu aktualnie domagają się uczestnicy była budowa zespołu szpitali wojewódzkich, to rolą organów było ustalenie jakiego rodzaju konkretne zamierzenie inwestycyjne miało powstać na nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości. Innymi słowy jakie obiekty budowlane, ewentualnie jaki sposób zagospodarowania nabytej działki, był przewidziany w ramach planu realizacyjnego ww. przedsięwzięcia. Tymczasem orzekające w sprawie organa zaniechały takowych ustaleń. Rację ma strona skarżąca formułując zarzut braku wyjaśnienia na co precyzyjnie przedmiotową nieruchomość przeznaczała decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].04.1975 r. i czy w celu tym mieściła się aktualnie istniejąca droga wewnętrzna. Ponadto, co podniesiono w skardze, działka ta weszła w skład strefy ochrony od składu opału i została na niej zrealizowana droga do budynków wchodzących w jego skład. W ocenie Sądu ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych i dokumentów trudno w sposób jednoznaczny wyciągnąć wnioski w tym zakresie. Zauważyć należy, że w aktach organu I instancji zalegają: - kserokopia mapy opisanej jako "Szpitala Wojewódzkiego [...] ul. L. sytuacja 1:1000" (uwaga Sądu: ucięty początek opisu), z której legendy wynika, że stanowiła ona "załącznik graficzny nr 1 do informacji o terenie projekt. hotelu dla pielęgniarek [...]" - opatrzona datą 27.01.1978 r.; - kserokopia mapy opisanej jako "Szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego [...] 1:500 uaktualniony 20 IX 1983 r."; - decyzja z dnia [...] stycznia 1979 r. ([...]) Wojewody [...] zatwierdzająca plan realizacyjny Domu Pielęgniarek [...], której załącznik stanowi plan realizacyjny. W aktach zalega również kserokopia mapy opisanej jako "Ogólny Plan Realizacyjny Dom Pielęgniarek na 120 osób skala 1:500 Szpital Wojewódzki [...]" i druga mapa opisana jak powyżej, z tym że opisana dodatkowo jako "plansza uzbrojenia terenu", na mapach tych widnieje adnotacja "planszę uzgodniono z projektantem dróg i ukształtowania terenu inż. Z. Ł. dn. 20.X.78 r.". Sąd zauważa, że na mapach tych nie wkreślono, nawet orientacyjnie, miejsca położenia dawnej działki nr 509. Tymczasem jak wynika z legend ww. map w ramach inwestycji planowano m.in. budowę dróg i parkingów a nadto na ostatnio wymienionej kserokopii mapy pomiędzy drogami oznaczonymi jako ul. W. oznaczono graficznie i tekstowo kontur "droga w budowie", legenda mapy zawiera oznaczenie "drogi projektowane". Pozwala to przypuszczać, że w ramach planu realizacyjnego budowy zespołu szpitali wojewódzkich realizowano także sieć dróg dojazdowych do różnych obiektów kubaturowych, adnotacja "droga w budowie z datą 20.X.78" wskazywałaby, że w chwili sporządzania mapy droga ta była w fazie realizacji. Wprawdzie organ podjął próbę ustalenia daty zagospodarowania podlegającej do zwrotu nieruchomości i ustalenia statusu ulicy L, jednakże brak wkreślenia miejsca położenia dawnej działki nr 509, brak ustalenia jakiego rodzaju konkretne obiekty miały być realizowane na dawnej działce nr 509, uniemożliwiły Sądowi jednoznaczne stwierdzenie ziszczenia się przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto zauważyć należy, że w aktach organu I instancji zalega także kserokopia mapy opisanej jako "Plan ogólny zagospodarowania inwestycji: "Wojewódzki Szpital Zespolony [...]", na mapie tej oraz na kserokopiach powyżej wskazanych map, obok projektowanego Domu Pielęgniarek widnieje budynek składu opału a dodatkowo na mapie stanowiącej "załącznik nr 1 do informacji o terenie projekt. hotelu dla pielęgniarek [...]" zaznaczona została strefa ochronna r=50m od składu opału oraz "drogi dojazdowe". Brak określenia na powyższych mapach położenia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący uniemożliwia określenie czy istnieją przesłanki zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 137 u.g.n. Organ w pierwszej kolejności winien jednoznacznie ustalić położenie dawnej nieruchomości nr 509, co winno znaleźć choćby orientacyjne odzwierciedlenie na dołączonych do akt kserokopiach map, następnie precyzyjnie ustalić jakiego rodzaju konkretne obiekty miały być realizowane na dawnej działce nr 509. Tymczasem organ skupił się na ustaleniu, że na działkach nr 63/8 i 63/9 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (co zostało poczynione w trakcie oględzin) oraz że część działki nr 64/15 stanowi fragment drogi wewnętrznej, nie mającej statusu drogi publicznej, a to zaś stanowi wystarczającą podstawę do orzekania o zwrocie nieruchomości. Brak ww. ustaleń czyni postępowanie dowodowe wadliwym, bo przeprowadzonym z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie jego oceny na podstawie całokształtu zebranych dowodów. Naruszenia te Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzając jednocześnie, że uzupełnienie materiału dowodowego nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, a zatem zgodnie z art. 136 k.p.a. może być dokonane przez organ odwoławczy i z tych przyczyn Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponadto Sąd z urzędu stwierdził naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie były właściciel nieruchomości obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego – gminy. W kontrolowanej decyzji brak jest rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania, Sąd zaś podziela stanowisko orzecznictwa, że brak rozstrzygnięcia w tym zakresie czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania (wyroki: WSA w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, WSA w Rzeszowie z dnia 21 maja 2014 r., II SA/Rz 240/14, nie publ.). Odesłanie zawarte w art. 141 ust. 2 u.g.n. wprost do art. 140 tej ustawy uzasadnia też pogląd, że rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania jest obligatoryjne bez względu na to, czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Działanie organu w oparciu o uznanie administracyjne możliwe jest jedynie w zakresie wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. We wniesionej skardze strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 140 u.g.n. a mianowicie w jej ocenie organ nieprawidłowo nie orzekł o obowiązku zwrotu wartości nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowym, w tym również Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 OTK ZU nr 7/2001 , poz. 216) dokonując wykładni tego przepisu przyjmuje się, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Oznacza to więc, że wzrost wartości nieruchomości wywłaszczonej, a zwracanej poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom, nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu lecz jedynie do poniesionych z związku z realizacją celu wywłaszczenia (por. tak wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11, http://orzecznia.nsa.qov.pl/). Za takim stanowiskiem przemawia również użyte w art. 140 ust. 4 u.g.n. sformułowanie "zwiększenie wartości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu", a więc wydaje się, że nie dotyczy nakładów spowodowanych innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. W świetle powyższych rozważań oraz mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd uznał za niemożliwe i przedwczesne merytoryczne odniesienie się do ww. zarzutu. W pierwszej bowiem kolejności wydaje się niezbędne ustalenie jakiego rodzaju konkretne obiekty miały zostać zrealizowane na dawnej działce nr 509, w jakim terminie nastąpiło zagospodarowanie działki objętej żądaniem zwrotu, by móc ustalić ziszczenie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. a następnie wyliczenie nakładów zwiększających wartość działki jedynie w zakresie poniesionym w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Reasumując, Sąd uznał, że w prowadzonym postępowaniu organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 141 ust. 2 w zw. z art. 140 u.g.n., to zaś nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej Sąd odstąpił od orzekania o kosztach. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] precyzyjnie ustali przeznaczenie terenu obejmującego dawną działkę nr 509, a wynikające z planu realizacyjnego budowy zespołu szpitali wojewódzkich m.in. poprzez wkreślenie granic tej działki na kserokopiach map m.in. na "Ogólnym Planie Realizacyjnym Domu Pielęgniarek na 120 osób skala 1:500 Szpital Wojewódzki [...] plan uzbrojenia terenu", czy też mapie stanowiącej "załącznik nr 1 do informacji o terenie projekt. hotelu dla pielęgniarek [...]", przy czym winny one zostać sporządzone w formie czytelnej a także opatrzone stwierdzeniem o zgodności z oryginałem. Następnie organ dokona ustaleń w jakiej dacie przystąpiono do zagospodarowania terenu dawnej działki nr 509 i kiedy zostało ono zakończone. Mając na względzie poczynione ustalenia organ wyda stosowną decyzję.