II OSK 1543/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 809/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 809/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] lutego 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z [...] stycznia 2009 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy na budowę 2 fermentatorów do produkcji energii elektrycznej wysokości max.10m i średnicy ok. 20m, 2 silosów przejazdowych na kiszonkę o wymiarach ok.100x16m i 25x20m i wysokości max 5m oraz na zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków z funkcji obsługującej gospodarstwo rolne na funkcję obsługującą bioelektrownię zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości U. Jak stwierdził Sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw aby bioelektrownię uznać za inwestycję rolniczą, jak bezpodstawnie przyjął to organ, określając ją jako biogazownię rolniczą. Z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej rozporządzenie z 7 października 1997 r.) wynika, że budowle rolnicze muszą mieć związek z rolnictwem i przechowalnictwem. Tymczasem w realiach sprawy inwestycja nie ma żadnego związku z rolnictwem, ani prowadzeniem gospodarstwa rolnego, mimo wykorzystywania surowców pochodzenia organicznego. Jest to typowa działalność przemysłowa w postaci przedsiębiorstwa energetycznego. Z tego też powodu inwestycję obejmującą bioelektrownię uznać trzeba także za działalność przemysłową w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych także w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 ze zm.), zgodnie z którym jest to działalność nierolnicza i nieleśna, powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Uzasadniony jest w tej sytuacji wniosek, że grunty znajdujące się pod budynkami i urządzeniami przedmiotowej bioelektrowni zmienią swoje rolnicze przeznaczenia, a co za tym idzie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o ile spełnione są warunki określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Tej okoliczności, co oczywiste, Kolegium, stojąc na stanowisku, że jest to inwestycja związana z rolnictwem, nie sprawdzało. Inwestor do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie załączył natomiast wypisu z ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działki [...]. Ustalenie, że zostały spełnione warunki opisane we wspomnianym przepisie oznaczałoby z kolei rażące naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie w tej konkretnej sprawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) może oznaczać, że nie uwzględniono, tak jak uważa skarżąca, wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, co w efekcie wypaczyło wnioski zaprezentowane w analizie, a w efekcie mogłoby skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. 2. B. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa mające istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez nieuprawnione uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wynikającym z błędnego zakwalifikowania bioelektrowni jako budowli rolniczej, podczas gdy stanowisko Kolegium w tym zakresie i takie zakwalifikowanie inwestycji miało pełne oparcie w obowiązujących przepisach i nie można wobec powyższego uznać, że doszło do naruszenia prawa bądź z racji rozbieżnej praktyki w zakresie kwalifikowania biogazowi nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa; b) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 3 rozporządzenia z 7 października 1997 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię brzmienia § 3 tego rozporządzenia w zakresie tego, co należy rozumieć przez budowlę rolniczą, co skutkowało uznaniem, że inwestycja wykonana przez spółkę nie była budowlami rolniczymi ani inwestycją rolniczą. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej uwzględnienie. 4. W piśmie z 19 stycznia 2021 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazała, że podtrzymuje w całości skargę kasacyjną oraz, że NSA w wyrokach z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1333/16 i z 16 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1332/16 oddalił skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...]. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 5.3. Konstrukcja pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie został bowiem powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego czy też procesowego, który miałby zostać rażąco naruszony, co uniemożliwia w ogóle odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest rolą NSA poszukiwanie przepisu, który został rażąco naruszony zdaniem autora skargi kasacyjnej. Wskazanie w uzasadnieniu tego zarzutu jak w świetle orzecznictwa NSA należy rozumieć pojęcie "rażącego naruszenia prawa" i wspomnienie o szerokiej i nieuprawnionej wykładni art. 156 Kpa to za mało, aby można mówić o prawidłowo skonstruowanym zarzucie dotyczącym rażącego naruszenia określonego przepisu poprzez błędne zakwalifikowanie bioelektrowni jako budowli rolniczej. Natomiast stwierdzenie przez Sąd I instancji, że doszło do rażącego naruszenia prawa, nie może tez oznaczać, że zaskarżony wyrok narusza art. 3 § 1 oraz art. 135 Ppsa. 5.4. Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ww. rozporządzenia z 7 października 1997 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię brzmienia § 3 tego rozporządzenia w zakresie tego, co należy rozumieć przez budowlę rolniczą, to stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Dla zakwalifikowania biogazowni do budowli rolniczych konieczny w świetle powołanego przepisu konieczny jest bowiem ich związek z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Funkcją biogazowni rolniczej jest produkcja gazu na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 51/20). Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, że w każdym przypadku biogazownia bez względu na jej planowaną funkcję stanowi budowlę rolniczą. 5.6. W związku z tym należy w pełni zaakceptować wykładnię § 3 ww. rozporządzenia przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że z powołanego przepisu wynika, iż budowle aby uznać je za rolnicze muszą mieć związek z rolnictwem i przechowalnictwem. Natomiast w realiach niniejszej sprawy opisana inwestycja nie ma żadnego związku z rolnictwem, ani prowadzeniem gospodarstwa rolnego, mimo wykorzystywania surowców pochodzenia organicznego. Z tym poglądem zgodził się zresztą także pełnomocnik inwestora, który w piśmie z 25 lipca 2015 r. zaaprobował przyjętą przez Wójta Gminy kwalifikację inwestycji jako zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).