II SA/Lu 1028/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwołwczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2016r. J. S. (dalej: skarżący) wystąpił do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wydobyciu kruszywa (piasku) na terenie działek nr ewid.[...], położonych w miejscowości S., gmina M.. We wniosku wskazał, że eksploatacja kruszywa odbywać się będzie na działkach o łącznej powierzchni 2,83 ha, na głębokości 8 metrów, metodą odkrywkową. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], organ pierwszej instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, wskazując, że spowodowana inwestycją zmiana w zagospodarowaniu terenu nie nawiązuje do istniejącego w obszarze analizowanym sąsiedztwa o tej samej funkcji, parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a lokalizacja wnioskowanej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy byłaby niezgodna z przepisami ustawy z dnia z dnia [...] czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.; dalej także: u.p.g.g.). Wskazał, że objęte wnioskiem działki nie są położone na terenie górniczym, a działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, której zgodnie z art. 22 ust. 2 u.p.g.g. udziela Starosta, przy czym do wystąpienia o koncesję, niezbędna jest zgodność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. Studium nie wskazuje udokumentowanych złóż piasku w miejscu, gdzie skarżący chciałby go wydobywać, a więc nie ma możliwości wydobywania piasku na tym terenie. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działalności polegającej na wydobyciu piasku, na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1076; dalej także: u.p.z.p.), w oparciu o kryteria wskazane w art. 61 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Kolegium, działalność tak określona nie stanowi żadnego z przedsięwzięć, przewidzianych w przepisach powyższej ustawy, jakich realizacja wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ponadto przepisy u.p.g.g., które regulujące to zagadnienie, poprzez odwołanie się tylko do planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wykluczają możliwość wydania koncesji na prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu piasku – na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Sądu na decyzję Kolegium skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej: u.p.b.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w wyniku planowanej przez skarżącego inwestycji nie powstanie obiekt budowlany; 2) art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że realizacja wspomnianej inwestycji, polegającej na wydobyciu ze złoża metodą odkrywkową kruszywa (piasku), nie prowadzi do zmiany zagospodarowanie terenu, która wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. 3) art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), poprzez niezasadne uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy prawne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl ustępu 2 tego artykułu, powyższą regulację stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest stwierdzenie, czy planowana przez skarżącego zmiana zagospodarowania opisanych wyżej działek gruntu polegać będzie na budowie obiektu budowlanego, co czyniłoby bezzasadnym stanowisko Kolegium co do bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej także: Prawo budowlane), ilekroć w tej ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Wskazać należy, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zawarte w cytowanym wyżej przepisie wyliczenie, mające jedynie charakter przykładowy, wprost wskazuje między innymi budowle ziemne. Zauważyć należy, że pojęcie budowli ziemnej nie jest wprawdzie zdefiniowane w ustawie, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że budowla taka oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia, a która wykonana w gruncie lub z gruntu, ma charakter kubaturowy, jest widoczna i istnieje w kategoriach obiektywnych (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 731/07 i WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 132/15). Nie ulega wątpliwości, że kryteria powyższe spełnia niewątpliwie inwestycja planowana przez skarżącego, która docelowo stanowić ma wykop (wyrobisko) o powierzchni 2,83 ha, czyli 28 300 m2, i głębokość 8 m. Oczywiste jest, że wykop ten istniał będzie w kategoriach obiektywnych i niezależnie od późniejszej ewentualnej rekultywacji terenu, będzie widocznym i będzie miał charakter kubaturowy. Powstanie powyższego obiektu stanowić nadto będzie skutek celowego działania inwestora eksploatującego złoże kopalin. Podkreślić należy, że skoro w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu (zob. wyrok WSA w Kielcach z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 353/12), to brak jest przesłanek, które uzasadniałyby odmowę uznania za budowlę ziemną wykopu o znacznych wymiarach i kilku poziomach wydobywczych, który to wykop ze względu na swoją kubaturę i głębokość wymaga wykonywania w sposób wymagający wiedzy fachowej zarówno na etapie planowania jak i realizowania, celem zabezpieczenia stateczności wysokich skarp wyrobiska (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 429/15). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że budowa opisanej budowli bezsprzecznie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie dają podstaw do uznania, że budowa opisanej budowli ziemnej została zwolniona z powyższego obowiązku. Zdaniem Sądu, błędne było również stanowisko organu odwoławczego, że przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, w tym art. 7 tej ustawy, wykluczają możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie – w drodze decyzji – warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji. Podkreślenia wymaga, że w tej kwestii Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z 13 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Po 850/13), zgodnie z którym przepisy powołanej ustawy ani przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzają obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dopuszczenia realizacji inwestycji polegającej na budowie omawianej budowli ziemnej. To oznacza, że nieuzasadnione było stanowisko Kolegium, które uznało, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wydobyciu kruszywa (piasku) na terenie opisanych wyżej działek jest bezprzedmiotowe, gdyż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Zaskarżona decyzja narusza zatem nie tylko powołane wyżej przepisy prawa materialnego, lecz również art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., albowiem w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji znajdować będą zastosowanie regulacje zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w szczególności wymóg spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto organ będzie miał na względzie, że wymóg kontynuacji funkcji, o jakim mowa w tym przepisie, nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, lecz wymaga stwierdzenia, że nowa zabudowa bądź zagospodarowanie terenu nie koliduje z istniejącą zabudową (zagospodarowaniem terenu) w obszarze analizowanym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.