II SA/Po 429/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. jawna z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wójt Gminy P. (dalej: Wójt), po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] (znak [...] ), wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 , art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił spółce "A" Spółka jawna z siedzibą w G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kopalni kruszywa naturalnego na obszarze o powierzchni 3,7900 ha na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 84 w miejscowości G.o w gminie P.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu charakteru planowanej inwestycji uznał, iż planowane zamierzenie polegające na budowie kopalni kruszywa z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane stanowi budowlę w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 tej ustawy, czyli obiekt budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury. Kopalnia jest terenem produkcyjnym, a więc planowa zabudowa jest zabudową produkcyjną. W tej sytuacji organ ustalająca czy zachowana będzie zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizował sąsiadujące tereny pod kątem kontynuacji funkcji usługowej lub produkcyjnej o podobnej skali. Ostatecznie Wójt uznał brak dobrego sąsiedztwa nawet przy szerokim rozumieniu zasady kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu. Wskazane przez wnioskodawcę sąsiedztwo byłej kopalni kruszywa na działkach nr 176-180, 182, 189 organ odrzucił, bowiem zgodnie z przepisami za sąsiedztwo można uznać tylko inwestycję istniejącą bądź taką, dla której istnieje prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ zauważył, że wolą ustawodawcy jest aby tak specyficzne inwestycje były lokalizowane na podstawie upublicznionych w stosownej procedurze ustaleń planów miejscowych po wcześniejszym wyznaczeniu ich lokalizacji w polityce gminy określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podstawową formą realizacji inwestycji jest jej realizacja w oparciu o ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Brak takiego planu nie oznacza konieczności ustalenia warunków w drodze wydania decyzji administracyjnej bez spełnienia podstawowego kryterium ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jakim jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu utożsamianie kopalni z inwestycją niewnoszącą nic w zagospodarowanie terenu doprowadziłoby do sytuacji, w której przy braku wpływu na wartość użytkową działek sąsiednich ta regulacja prawna pozwalałaby na lokalizowanie tych inwestycji wszędzie. Zauważono także, iż ustawodawca przewidział wyjątki od zasady dobrego sąsiedztwa. Katalog tych zwolnień jest zamknięty i nie dotyczy planowanej inwestycji. Teren planowanej kopalni nie był przeznaczony na ten cel także w obowiązującym do końca 2003 r. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] 1994 r. Zdaniem organu bez znaczenia jest także istnienie działki nr [...] położonej w G., która przeznaczona jest w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod wydobycie kopalin. Na działce tej nie jest aktualnie prowadzona taka działalność. Tak samo bez znaczenia jest istnienie w projekcie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. zmiany przeznaczenia działek nr [...] , [...] oraz [...] w G. na tereny wydobycia kopalin. Studium nie stanowi prawa lokalnego, a jedynie wskazania dla opracowywanych dla terenu gminy planów zagospodarowania przestrzennego i nie stanowi sąsiedztwa w świetle rozumienia przepisów prawa. W tej sytuacji z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym organ odmówił ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. W odwołaniu pełnomocnik inwestora zakwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji co do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa", a tym samym uznanie, że nie jest możliwe ustalenie dla niej warunków zabudowy, ze względu na brak kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Podniósł, iż na sąsiednich działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] funkcjonowała żwirownia, której eksploatacja została już zakończona. Niewątpliwie inwestycja ta spełniała funkcję tożsamą z funkcją inwestycji planowanej. Dodatkowo podkreślić należy, iż w projekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla obszaru w granicach administracyjnych gminy wraz z prognozą oddziaływania na środowisko dopuszcza się na działkach sąsiednich w stosunku do działki nr [...], tj. nr [...] (stanowiącej złoże G. II pole 8) oraz działce [...] (stanowiącej złoże G. IV) wydobycie kopalin. Takie przeznaczenie ustalono również dla wnioskowanej działki. Strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., argumentując, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania inwestora, na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym samym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 850/13 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Kolegium błędnie zinterpretowało i zastosowało w sprawie przepisy prawa materialnego: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., a także art. 222 Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r., które to naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy obowiązujące przepisy nie ustanawiają zakazu prowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd zalecił organowi odwoławczemu merytorycznie rozpatrzyć sprawę i ją rozstrzygnąć, mając na uwadze, że obowiązujące przepisy nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy winien, również przy zastosowaniu możliwości uzupełniającego postępowania dowodowego, zmierzać do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w II instancji i tylko jako swoistą ostateczność traktować należy możliwość wydania w instancji odwoławczej decyzji kasacyjnej. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie wnioskowana inwestycja polega na zmianie zagospodarowania terenu działki nr 84 polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Specyfika wnioskowanej inwestycji powoduje, że dla jej realizacji brak jest obowiązku sporządzenia analizy urbanistycznej, o jakiej mowa w treści § 3 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgłoszony zamiar inwestycyjny nie obejmuje nowej zabudowy terenu, wobec czego bezcelowe jest ustalanie parametrów zagospodarowania obszaru sąsiedniego. W ocenie Kolegium, rozpatrzenie niniejszej sprawy winno nastąpić w oparciu o analizę stanu prawnego i sposobu zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 stosowanym do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W powyższym zakresie Kolegium nie podzieliło zatem stanowiska organu pierwszej instancji co do konieczności spełnienia przez planowaną inwestycję tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", o której mowa w treści art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy uznał, iż z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie należy wyprowadzać wniosku o konieczności zapewnienia kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a jedynie konieczność ustalenia warunków i wymagań w zakresie kontynuacji funkcji. Dalej stwierdzono, iż w rozpatrywanej sprawie funkcja planowanego zamierzenia pozostaje w kolizji w stosunku do zastanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nie daje się z nią pogodzić. Działka, której wniosek dotyczy, położona jest w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej i zagrodowej. Najbliższa istniejąca zabudowa mieszkalna położona jest w odległości od 70 do 100 m od terenu planowanej inwestycji. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się działki o przeznaczeniu rolnym, użytki leśne oraz drogi lokalne. W ocenie Kolegium, funkcja planowanego przedsięwzięcia pozostaje zatem w ewidentnej sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powoduje to, iż brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy na działce nr ewid. 84 położonej w G. dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego. Funkcji wnioskowanego przedsięwzięcia nie można także upatrywać w nieistniejącej już kopalni kruszywa naturalnego funkcjonującej na działkach nr ewid. 176-180, 182 i 189, a także w oddalonej kopalni "B" znajdującej się w innej miejscowości, tj. w K.. Dodatkowo wskazano, iż z opinii dr K. M. (dr nauk rolniczych - specjalność kształtowanie środowiska, mgr gospodarki przestrzennej) z dnia 16 lipca 2012 r., sporządzonej w celu oceny wpływu realizacji inwestycji polegającej na wydobyciu kruszywa naturalnego na działce nr ewid. [...] w m. G. na wartość użytkową terenów sąsiednich użytkowanych rolniczo wynika, że realizowane przedsięwzięcie mogłoby jeszcze dodatkowo obniżyć wartość użytkową terenów przyległych. Wyjaśniono także, iż nie wzięto pod uwagę ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] 2000 r., które nie jest powszechnie obowiązującym aktem normatywnym a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Wobec wyżej wskazanych okoliczności Kolegium, uznało, że brak jest przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. O ile bowiem spełnione zostały przesłanki wskazane w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5, to nie spełniona została przesłanka kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak łącznego wypełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy powoduje, iż niemożliwe jest pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego przez inwestora. Skargę na powyższą decyzję wywiódł pełnomocnik "A" Sp.j. z siedzibą w G.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 i 80 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niepełną i niewystarczającą analizę materiału dowodowego sprawy i przyjęcie, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym nie jest możliwe przyjęcie, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcje nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów art. 61 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust 3 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Strona skarżąca podniosła, iż gdyby organ w należyty sposób przeprowadził postępowanie musiałby uznać, że funkcja sąsiedniego terenu jest kontynuowana. Grunt ten jest aktualnie gruntem wykorzystywanym rolniczo i tak też będzie w większości wykorzystywany po zakończeniu wydobycia, albowiem taki będzie kierunek rekultywacji. Tereny po byłych kopalniach na działkach sąsiednich mają aktualnie taką samą funkcję. Mają one zmienioną, ale nieznacznie, powierzchnię terenu, co w żaden sposób nie doprowadziło do zmian ani w ukształtowaniu terenu, ani w stosunkach wodnych. Powstały w wyrobisku zbiornik wodny tylko je poprawi. Eksploatacja kruszywa będzie krótkotrwała i w żaden sposób nie zakłóci możliwości użytkowania nieruchomości w obszarze analizowanym, podobnie jak w żaden sposób nie wpłynie na ich wartość. Dalej strona, powołując się na orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. IISA/Po 414/14 wskazała, iż kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczające jest, że nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Tymczasem organ przeprowadził taką wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, że z kontynuacja funkcji przy okazji analizowanej inwestycji zachodziłaby tylko wówczas, gdyby na działce nr [...] znajdowała się albo zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa albo grunt miałby być wykorzystywany rolniczo, z czym nie można się zgodzić. Z orzeczeń sądów administracyjnych w sposób niewątpliwy wynika, że z kontynuacją funkcji mamy do czynienia, gdy planowana funkcja terenu nie będzie kolidowała z funkcją zastaną. Trudno uznać, że powstanie niewielkiej kopalni kruszywa, która zostanie zamknięta w ciągu kilku miesięcy, zwłaszcza w sytuacji, gdy taka funkcja była już realizowana na działkach sąsiednich, w ten stan rzeczy będzie godzić. Rekultywacja wyrobiska doprowadzi do niewielkiego przekształcenia terenu, które jednak wkomponuje się w istniejący sposób wykorzystania działek sąsiednich i będzie go kontynuowała. Dlatego też nie można uznać, iż wnioskowana inwestycja koliduje ze sposobem zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu również wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań szczegółowych zauważyć należy, iż podlegająca kontroli decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy czym zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W kontekście powyższej regulacji rozważenia wymaga charakter planowanej zmiany zagospodarowania działki nr [...], w tym w szczególności czy zmiana ta polegać będzie na budowie obiektu budowlanego, lub wykonaniu innych robót budowlanych, czy też jedynie na zmianie zagospodarowania terenu, które nie wymaga pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zagadnienia tego w jednoznaczny sposób się nie odniosło, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż zgłoszony zamiar inwestycyjny nie obejmuje nowej zabudowy terenu, a rozpatrzenie niniejszej sprawy winno nastąpić w oparciu o analizę stanu prawnego i sposobu zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 stosowanym do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przy czym Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do konieczności spełnienia przez planowaną inwestycję tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", o której mowa w treści art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Stanowisko organu II instancji aczkolwiek w żaden sposób nie uargumentowane, to jednak zdaje się sugerować, iż Kolegium uznało planowaną inwestycję za zmianę zagospodarowania terenu, która nie będzie stanowiła zabudowy i co za tym idzie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić bowiem zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane), ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, iż przez budowlę należy o rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W wskazanym powyżej wyliczeniu choć mającym jedynie przykładowy charakter wprost wskazano między innymi budowle ziemne. Pojęcie budowli ziemnej nie jest wprawdzie zdefiniowane w ustawie, jednakże na gruncie wykładni językowej uznać należy, iż budowla taka oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 731/07, Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 132/15). Kryteria powyższe spełnia niewątpliwie inwestycja planowana przez skarżącą Spółkę która docelowo stanowić ma wykop (wyrobisko) o powierzchni 2,5 ha, czyli 25 000 m2, o głębokości od 3,1 do 9,2 metrów, ze zbiornikiem wodnym w pónocnowschodniej części. Wykop ten istniał bowiem będzie w kategoriach obiektywnych i niezależnie od późniejszej ewentualnej rekultywacji terenu, będzie widocznym i będzie miał charakter kubaturowy. Powstanie powyższego obiektu stanowić nadto będzie skutek celowego działania inwestora eksploatującego złoże kopalin. Podkreślić należy, iż skoro w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 353/12), to brak jest przesłanek dla odmowy uznania za budowlę ziemną wykopu o znacznych wymiarach i kilku poziomach wydobywczych, który to wykop ze względu na swoją kubaturę i głębokość wymaga wykonywania w sposób wymagający wiedzy fachowej zarówno na etapie planowania jak i realizowania, celem zabezpieczenia stateczności wysokich skarp wyrobiska. Dalej zauważyć trzeba, iż zasadą w polskim prawie budowlanym jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Od tej zasady ustawodawca ustanowił jednak szereg wyjątków, szczegółowo i enumeratywnie wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego jako dotyczące wyjątków od zasady generalnej interpretować jednakże należy ściśle i nie dopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej ich wykładni. Z treści przywołanych przepisów nie wynika jednak, by takim złagodzeniem ustawodawca objął budowle ziemne o wielkości planowanego wyrobiska (wykopu). Powyższe oznacza, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji znajdować będą zastosowanie regulacje zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w szczególności wymóg spełnienia przez planowana inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem inwestycja ta polegać ma na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli ziemnej obejmującej wyrobisko planowanej kopalni. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż nawet w przypadku przyjęcia, iż realizacja inwestycji objętej wnioskiem inwestora nie będzie stanowić budowy, względnie robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę w sprawie znalazłby zastosowanie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. zgodnie z którym przepis ust. 1 (wymagający decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy) stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Powyższe prowadzi wprawdzie do niefortunnych z językowego punktu widzenia skutków w postaci wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie stanowiącej zabudowy zarówno w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jak i w rozumieniu potocznym, lecz jednocześnie wobec bezpośredniego, a nie odpowiedniego odesłania do stosowania art. 59 ust. 1 ustawy przesądza o konieczności stosowania do tego rodzaju zmian zagospodarowania terenu regulacji dotyczących zmian zagospodarowania spowodowanych budową bądź rozbudową obiektów budowlanych. Decyzja organu odwoławczego zapadła w tym zakresie z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na błędnym przyjęciu (s. 10 uzasadnienia), iż zasada "dobrego sąsiedztwa" o jakiej mowa w tym przepisie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Niejako na marginesie wskazać przy tym można, iż uzasadnienie decyzji organu obarczone jest w tym zakresie wewnętrzną sprzecznością, albowiem na stronie 10 Kolegium podnosi, iż nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do konieczności spełnienia przez planowaną inwestycję tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", o której mowa w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., by na stronie 12 stwierdzić, że o ile spełnione zostały przesłanki wskazane w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5, to nie spełniona została przesłanka kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a brak łącznego wypełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy powoduje, iż niemożliwe jest pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego przez inwestora. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Powyższe oznacza, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, względnie zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę specyfikę niniejszej sprawy, która dotyczy projektu realizacji budowli ziemnej w postaci wyrobiska uznać należy, iż zasada "dobrego sąsiedztwa" sformułowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ograniczy się do zweryfikowania czy planowana inwestycja odpowiada wymogowi kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym , a brak będzie podstaw dla dostosowywaniu nowej zabudowy do istniejącej w obszarze analizowanym pod kątem: gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Specyficznej budowli ziemnej nie sposób bowiem zestawiać w zakresie tych parametrów z obiektami budowlanymi mającymi formę klasycznych budynków. Reasumując wskazać należy, iż skoro przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu zagospodarowania działki nr [...], to niezależnie od tego czy zmianę tą uzna się za budowę budowli ziemnej wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, czy też za zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, to w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publ. Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publ. Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publ. Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publ. w Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, publ. Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publ. Lex nr 284499, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Po 151/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), Pamiętać przy tym należy o ratio legis art. 61 u.p.z.p. którym jest ochrona określonego w art. 2 pkt 1 tej samej ustawy ładu przestrzennego. Regulacja ta ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie powinno to doprowadzać do nadmiernego jej ograniczenia. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, publikowany w Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, publikowany w Lex nr 320109). Inaczej rzecz ujmując w procesie ustalenia warunków zabudowy, elementarnym dążeniem organów winno być zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organ administracji uznając, że istniejący sposób zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym nie pozwala na uznanie kontynuacji funkcji przez inwestycję planowana przez skarżącą Spółkę powinien uargumentować w czym widzi kolizję pomiędzy funkcją działki na której zrealizowane zostanie wydobycie kopalin pospolitych ze złoża metoda odkrywkową, a zabudową mieszkalną i zagrodową położoną odległości od 70 do 100 metrów od terenu planowanej inwestycji, względnie położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji działkami rolnymi i leśnymi. Wymogom powyższym zaskarżona decyzja nie sprostała, bowiem organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego powołania się na cyt. "ewidentną sprzeczność z zastanym sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego" bez wskazania na czym sprzeczność ta miałaby polegać. Poprzez zbyt lakoniczne i uzasadnienie decyzji nie zawierające argumentacji przemawiającej za stwierdzeniem, iż zabudowa i sposób zagospodarowania terenu istniejący na działkach położonych w obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy działki skarżącej Spółki organ odwoławczy naruszył prawo procesowe, w tym w szczególności art. 11 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a. Za wadliwe uznać przy tym należało powołanie się przez organ na opinię dr K. M. z dnia 16 lipca 2012 r. sporządzoną celem oceny wpływu realizacji planowanej inwestycji na wartość użytkową terenów sąsiednich użytkowanych rolniczo, w której wskazano, że elementem, który może ulec zmianie na działkach sąsiednich w wyniku realizacji inwestycji są stosunki wodne, albowiem środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym dotyczące ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich określone zostały w ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] 2011 r., nr [...] . Decyzja ta zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tejże ustawy, a więc także organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, iż zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględnienie skargi. Rozpoznając ponownie odwołanie Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powinno uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz w sposób wyczerpujący, uwzględniający wymogi określone w k.p.a. uzasadnić podjętą decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2001 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U z 2002 r., nr 163, poz.1348 z późn. zm.). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu. Uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego według stawki minimalnej, która zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. wynosi 240 zł. Zarówno w samej skardze jak i na rozprawie skarżący nie wskazał bowiem przesłanek przemawiających za uwzględnieniem zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia od organu kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości przewidzianej przepisami prawa.