II OSK 1510/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 740/17 w sprawie ze skargi I. S. i A. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania przebudowy zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku solidarnie na rzecz I. S. i A. S. kwotę 1227 zł (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 740/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę I. S. i A. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania przebudowy zjazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łomży z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] nakazującą Gminie W. wykonanie w terminie do dnia 31 lipca 2017 r. przebudowy zjazdu z drogi gminnej nr 105617B (działka nr geod. [...]) na działkę nr geod. [...] w m. W., gm. W. i odmówił nakazania Gminie wykonania przedmiotowego zjazdu. Sąd I instancji wskazał, że Gmina W. na podstawie zezwolenia Starosty Łomżyńskiego na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] wykonała przebudowę i rozbudowę drogi gminnej nr 172019B w miejscowości W. Zgłoszeniem z dnia 12 stycznia 2016 r. Inwestor zawiadomił o zakończeniu robót budowlanych. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie kierownika budowy, potwierdzone przez inspektora nadzoru inwestorskiego i projektanta o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem z nieistotnymi odstępstwami, polegającymi m.in. na zmniejszeniu do 3,5 m szerokości zjazdu z drogi publicznej na wewnętrzną drogę gminną - działka nr geod. [...]. Projektowany zjazd z drogi wewnętrznej nr [...] na działkę o nr [...] nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Sąd zaznaczył, że istotnym w sprawie było, że przed dniem 1 stycznia 2017r. działka nr geod. [...], z której zgodnie z projektem budowlanym wykonany miał być przedmiotowy zjazd, stanowiła drogę dojazdową do pól i jej połączenie z drogą gminną nie było skrzyżowaniem w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.; zwanej dalej "u.d.p."). Na mocy uchwały Rady Gminy W. nr [...] od dnia [...] stycznia 2017 r. droga dojazdowa do pól została zaliczona do kategorii dróg publicznych, jako droga gminna Nr 105617 B. Jak wynika z § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124 "zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r.") zjazdy dzieli się na: zjazdy publiczne i zjazdy indywidualne. Dla poszczególnych rodzajów zjazdów prawodawca wyznaczył inne kryteria dla dokonania oceny spełnienia wymagań technicznych. Przy czym w ocenie Sądu I instancji organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia, kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu. W konsekwencji podjęcia przez Radę Gminy W. uchwały z dnia [...] września 2016 r. doszło do zmiany charakteru nowo powstałego skrzyżowania dróg gminnych Nr 105617B i Nr 172019B, co spowodowało, że znalazły do niego zastosowanie wymagania techniczne dotyczące dróg publicznych zawarte w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. Zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Zdaniem Sądu I instancji każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, i to w stopniu tym większym im większe natężenie ruchu występuje na drodze. Dlatego też nakazanie przebudowy zjazdu w miejscu dotychczasowej lokalizacji było sprzeczne z przepisami techniczno-budowalnymi, a przede wszystkim ograniczyłoby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego na tym odcinku. W skardze kasacyjnej I. S. i A. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istoty wpływ na treść rozstrzygnięcia: - art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 ust 2 u.d.p. związanego z niewykonaniem przez Wójta Gminy zjazdu na posesję skarżących, co skutkowało faktycznym pozbawieniem ich możliwości wjazdu oraz ograniczeniem możliwości wejścia na stanowiącą ich własność działkę; - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, nie odniesienie się całkowicie do stanu tak faktycznego jak i prawnego istniejącego w momencie realizacji inwestycji w postaci przebudowy i rozbudowy drogi gminnej nr 172019B, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania; - art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja została wydana po wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, w sytuacji gdy nie zbadano uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych drogi, nie zbadano natężenia ruchu, nie ustalono, czy rzeczywiście projektowany zjazd byłby w bezpośrednim obszarze oddziaływania skrzyżowania, nie wykazano, że usytuowanie zjazdu w proponowanej lokalizacji powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, dławienie ruchu i ograniczenie swobody wykonywania manewrów innym uczestnikom ruchu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 78 ust. 2 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że organy administracji nie są obowiązane badać rzeczywistego stopnia zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/wyjazdu w miejscach określonych w ww. przepisie zaś same oznaczone przepisy mogą stanowić autonomiczną podstawę wydania decyzji odmawiającej nakazania wykonania przebudowy zjazdu; - art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. § 77 rozporządzenia poprzez uznanie, iż wykonanie zjazdu na posesję skarżących w dotychczasowym miejscu posadowienia tegoż zjazdu wywoła niebezpieczeństwo w ruchu drogowym pomimo braku weryfikacji takiego twierdzenia zgodnie z wymogami k.p.a., z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych drogi. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że w § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym. Tymczasem w przypadku zjazdu indywidualnego nie występuje sytuacja, gdy prawodawca wskazuje konkretne sytuacje, w których wyklucza się usytuowanie zjazdu. Nie oznacza to jednak, że organ uzgadniający będzie pozbawiony prawa weryfikacji przyłączenia ruchu generowanego przez ten zjazd w świetle przesłanki bezpieczeństwa. Obowiązek taki należy wywieść bezpośrednio z dyspozycji art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. Przy czym rygory wymagane dla zjazdu publicznego nie mogą zostać automatycznie przeniesione na zjazd indywidualny. Nawet usytuowanie zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła bądź inne warunki wymienione w § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. a priori nie będą uzasadniały odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Organ ma bowiem obowiązek w realiach konkretnego stanu faktycznego wykazać, że lokalizacja zjazdu indywidualnego będzie naruszała zasady i reguły bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tymczasem Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia wywodów o obowiązku czuwania, aby nie doszło wskutek lokalizacji zjazdu do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, ale nie odniósł tego do konkretnych ustaleń faktycznych w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Istota zarzutów podniesionych w zakresie obu podstaw kasacyjnych sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż budowie spornego zjazdu przeciwstawiają się przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Zasadniczo autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, iż nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zjazdem indywidualnym i w konsekwencji nie dostrzegł też, że organ odwoławczy odmawiając nałożenia na Gminę W. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego realizacja zjazdu spowoduje pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mając na uwadze istotę sporu jaka wynikła w niniejszym postępowaniu, a także sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało, że na gruncie rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. prawodawca rozróżnia dwa rodzaje zjazdów. Zjazd publiczny określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (§ 55 ust. 1 pkt 3) oraz zjazd indywidualny określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (§ 55 ust. 1 pkt 4). Rozróżnienie to ma kluczowe znaczenie w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, a to dlatego, że wynikający z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zakaz realizacji zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania dotyczy jedynie zjazdów publicznych (§ 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.). Oznacza to, że przepis § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. nie może stanowić przesłanki do odmowy lokalizacji zjazdu indywidualnego. Trafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że okoliczności tej nie dostrzegł Sąd I instancji, czym naruszył § 78 ust. 2 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W konsekwencji Sąd I nie dostrzegł potrzeby analizowania charakteru spornego zjazdu. Analizy takiej nie przeprowadził również organ odwoławczy. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem gdyby sporny zjazd okazał się zjazdem indywidualnym, nie byłoby adekwatnym powoływanie się na treść § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Fakt zlokalizowania zjazdu indywidualnego w obszarze oddziaływania skrzyżowania, nie mógł samodzielnie stanowić przeszkody do realizacji zjazdu. Gdyby zatem okazał się, że przedmiotowy zjazd ma charakter indywidualny, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku chcąc wykazać, iż brak jest możliwości realizacji zjazdu w przedmiotowej lokalizacji, zobowiązany był do wykazania, że jego realizacja wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa ruchu również nie została przekonująco wyjaśniona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z niej (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1990 r., II SA 188/99; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest to jednak przesłanka bezwzględna. Powołując się na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego niezbędnym jest wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających uniemożliwiać realizację zjazdu. Indywidualny interes, w tym prawo do korzystania ze swojej własności, należy starannie wyważyć w odniesieniu do interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., II OSK 1936/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji w tym zakresie ograniczył się do powtórzenia za organem odwoławczym, iż realizacji zjazdu sprzeciwia się jego lokalizacja w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa drogowego i to tym większe im większe jest natężenie ruchu. Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, iż z akt sprawy nie wynika, aby ewentualne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego było przez organ badane. Nie wynika też z akt sprawy aby badane było natężenie ruchu na przedmiotowej drodze. Brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w tym zakresie oznacza, że zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, iż ten nie dostrzegł naruszenia przez organ odwoławczy przepisów 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.