I GSK 455/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Michał Kowalski sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 779/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 14 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 listopada 2018r., sygn. akt III SA/Wr 779/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz 1369 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę B. W. (dalej też: "strona", "skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej też: "DIAS") z 14 września 2017r., nr 0201-IEE1. 711.370.2017.2.RO w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, przyznanie przez Skarb Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia wg. Norm przepisanych, powiększonego o stawkę podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną oświadczając, że ww. wynagrodzenie nie zostało pokryte w całości ani w części oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji prowadząc postępowanie podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskutek zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego I instancji w całości, w konsekwencji wadliwego niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego przez organ administracyjny zarówno I i II instancji, tj. art. 59 § 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1314) i odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. II. Naruszenie prawa materialnego, tj: art. 59 § 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1314) i odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U.2021.2095 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych i materialnych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. Zwrócić też należy uwagę, że w pkt I petitum skargi kasacyjnej ppkt 1 i 2 kasator domaga się uchylenia decyzji organu I i II instancji, przy czym przedmiotem skargi do Sądu są postanowienia organów. Niemniej z uwagi na prawidłowe wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżonych postanowień, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę potraktował oznaczenie takie jako oczywistą omyłkę. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010r., II FSK 764/09; wyrok NSA z 6 lipca 2013r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Skarga kasacyjna wymogów tych nie spełnia. Nie tylko nie wskazuje w zarzutach naruszenia prawa materialnego, czy zarzut ten dotyczy błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania, to dodatkowo autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego nie wykazał wpływu ich naruszenia na wynik sprawy. Jednakże, mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (§ 2). Mając na uwadze zarzuty skargi należy podkreślić, iż generalną regułą egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Organ egzekucyjny jest obowiązany do zastosowania wszelkich środków przewidzianych w ustawie, by ten cel zrealizować. Oznacza to, że zastosowanie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga stwierdzenia, że zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz, że stan ten ma charakter definitywny, czyli w świetle obiektywnych okoliczności nie ma podstaw do uznania, że w przyszłości środki takie zostaną przez zobowiązanego zgromadzone. Podkreślić należy, że w świetle postanowień art. 59 § 2 u.p.e.a. organowi egzekucyjnemu pozostawiono swobodę prowadzenia egzekucji lub umorzenia postępowania. Zaakcentowania wymaga to, że użycie przez ustawodawcę w art. 59 § 2 u.p.e.a. zwrotu "może być umorzone" oznacza więc, iż po stronie organu nie istnieje obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale tylko uprawnienie do jego umorzenia, którego warunkiem jest stwierdzone, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Rozstrzygnięcie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie wskazuje się, że organ egzekucyjny, stwierdzając, że koszty egzekucyjne będą prawdopodobnie wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania, jest uprawniony do kontynuowania postępowania i nie ciąży na nim obowiązek umorzenia postępowania (zob. np. wyrok NSA z 27.06.2019r., II FSK 2827/16, LEX nr 2723997). Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ egzekucyjny postępowania wyjaśniającego, spełniającego wymagania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W realiach niniejszej sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego w L., jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie m.in. tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr: (...). Obowiązek rozbiórki samowolnie częściowo zrealizowanego obiektu budowlanego - budynek usługowy z częścią mieszkalną położonego w L (...) nakładała ostateczna decyzja PINB z 15 czerwca 2004r., nr (...), której skarżąca była adresatem, natomiast o obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki orzeczono ostatecznym postanowieniem z 15 marca 2010r. ((...)). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na dzień wydania zaskarżonego postanowienia brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślić też trzeba, że przepis art. 1a pkt 20) u.p.e.a. określa, że przez zobowiązanego w myśl ustawy egzekucyjnej rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że skarżąca jako adresat obowiązku o charakterze pieniężnym polegającym na obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia rozbiórki obiektu budowlanego jest zobowiązanym. Z powodu faktu, że nie wykonano nałożonego przedmiotową decyzja rozbiórki zostało wydane postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. (postanowienie z 15 marca 2010r. PINB-4001/4/2010) wskazane w tytule wykonawczym wystawionym przez organ egzekucyjny. W rozpatrywanej sprawie jak słusznie wskazał to Sąd I instancji przedmiotem egzekucji są więc wyłącznie obowiązki o charakterze pieniężnym (grzywna). Ani zatem organy egzekucyjne w osobach Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz orzekającego w drugiej instancji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, ani Sąd, nie są władne odnosić się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w zakresie materialnoprawnych uwarunkowań sprawy, uregulowanych przez przepisy prawa budowlanego, a także egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Są one bowiem przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przez organy państwowego nadzoru budowlanego. Tym samym dla oceny zasadności odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego nie mają znaczenia kwestie odebrania przez Wojewodę Dolnośląskiego działek. W niniejszym postępowaniu egzekucyjnym dochodzona jest grzywna w celu przymuszenia. Postanowienie o nałożeniu tej grzywny nie zostało w żaden sposób wyeliminowane z obrotu prawnego, a obowiązek zapłaty grzywny nie został wykonany, dlatego zasadne jest prowadzenie egzekucji w celu przymusowego wykonania tego obowiązku. Kwestie poruszane w toku postępowania i powtórzone po raz kolejny w skardze, dotyczące własności działek, pozostają bez związku z postępowaniem egzekucyjnym dotyczącym egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Adres skarżącej pokrywa się też z adresem określonym w decyzji nakazującej rozbiórkę. Natomiast poza słowną deklaracją skarżącej nie wynika natomiast niemożność wykonania przez nią obowiązku rozbiórki. Gdyby prawodawca przyjął założenie, że obowiązek rozbiórki obiektu zrealizowanego jako samowola budowlana może być wykonany tylko przez jego właściciela nie ustanowiłby w art. 52 Prawa budowlanego zasady, że podmiotem obowiązanym do wykonania rozbiórki może być nie tylko właściciel, lecz także inwestor samowoli budowlanej i jej zarządca. Zgodnie z przepisem art. 1a pkt. 12 lit. b ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest to środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywna celem przymuszenia, choć przypomina grzywnę w postępowaniu karnym sądowym czy grzywnę, o której stanowi kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, różni się w sposób istotny od tego typu sankcji. Jest to środek zmierzający do wykonania obowiązku. Dlatego też do rozstrzygania kwestii przedawnienia grzywien w celu przymuszenia przepisy dotyczące przedawnienia karalności nie mogą mieć zastosowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację skarżącej, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania kasacyjnego. Skarżąca została zwolniona od kosztów sądowych, a dla jej reprezentacji ustanowiono pełnomocnika z urzędu. Odnosząc się natomiast do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.