I SA/Wa 74/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej S. w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w M. Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że wobec zaistnienia przesłanek wyłączeniowych przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 32 , poz. 191 z poźń. zm. ), bowiem w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i jednostek , dla których te organy były organami założycielskimi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Swoje rozstrzygnięcie uzasadniła tym, że Wojewoda [...] w wydanej w dniu [...] sierpnia 2015 r. prawidłowo zinterpretował art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, stało się w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowanie " należące do rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego" oznacza przynależność do tych podmiotów w sensie prawnym a nie tylko faktycznym. Stad też, jedynie istniejący po stronie gminy tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlega komunalizacji. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa nieruchomość w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. znajdowała się w kompleksie gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych do potencjalnych zalesień. Zgodnie z regulacją zawartą w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. z 1949r., Nr 63, poz. 494 ze zm.), państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór oraz kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej. Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Powołał się przy tym na rozumienie pojęcia gruntów leśnych wynikające z ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, która definiowała grunty leśne w art. 5 ust. 2, stanowiąc, że za grunty leśne uważa się grunty: a) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy znajdują się pod uprawą leśną, b) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy poprzednio obowiązujących przepisów powinny znajdować się pod uprawą leśną, a na których do tego czasu nie została dokonana trwała zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania, c) które zostały przeznaczone pod uprawę leśną. Przywołał również stanowisko zawarte w orzecznictwie, że wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej, lecz także wówczas, gdy mimo braku zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. W dalszej części uzasadnienia KKU podniosła, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje, że Gminie [...] nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości opisanej w sentencji niniejszej decyzji, oparty na stosownej decyzji( umowie ustanawiającej prawo do danej nieruchomości), a dodatkowo ustawa komunalizacyjna wyłączała lasy i grunty leśne będące własnością Skarbu Państwa spod komunalizacji z mocy samego prawa. Tym samym przedmiotowe mienie nie stało się w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Gmina [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że sporna działka od wielu lat była użytkowana przez gminę. Grunt na przedmiotowej działce to nieużytek, w większej części porośnięty przez drzewa. Drzewa te stanowią typowy samosiew na nieużytkach. Grunt ten nigdy nie był we władaniu lasów, zaś wszystkie nadleśnictwa potwierdziły, że grunt ten nie był w przedmiocie ich zainteresowania. Powyższe wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ nie zbadał tego elementu, ograniczył się jedynie do powołania zapisów planu miejscowego. To wszystko wskazuje na naruszenie szeregu przepisów kpa dotyczących postępowania dowodowego oraz, że organ z materiału dowodowego wyciągnął błędne wnioski. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 powyższej ustawy - " Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym dla komunalizacji opartej na tym artykule znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U nr 22 poz. 99). Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, które odnosi się do możliwości komunalizacji przedmiotowego mienia jedynie w sytuacji posiadania przez gminę prawa zarządu lub prawa użytkowania ustanowionego w formie prawem przewidzianej. Ta wadliwość uzasadnienia nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzić bowiem należy, że prawidłowa jest dokonana przez organ odwoławczy ocena, że grunty leśne, wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U z 1949 r. Nr 63, poz. 494 ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), a to skutkuje uznaniem wyłączenia nieruchomości z komunalizacji. Istotą sprawy jest ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym, w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. Z akt sprawy wynika, że dokumentami w oparciu, o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, że sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny jest wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 27 maja 1990 r., wypis z rejestru gruntów według stanu z 1993 r. oraz Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka nr [...] znajdowała się w kompleksie gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych do potencjalnych [...]. W tych okolicznościach prawidłowa jest zatem ocena dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż grunty o przeznaczeniu leśnym w dniu 27 maja 1990 r. nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza powyższe stanowisko - m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 935/07 (LEX nr 490140). Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Należy podkreślić, że państwowe gospodarstwo leśne obejmowało wszystkie państwowe lasy i grunty leśne, a nie wyłącznie takie lasy i grunty leśne, które zostały przekazane właściwemu państwowemu gospodarstwu leśnemu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Wa 419/10, LEX nr 750812: "Wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej, lecz również gdyby mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym."). Zatem podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów postępowania dotyczących oceny dowodów nie mogą odnieść skutku. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. art. 5 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), ustalenia w planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następują po przeprowadzeniu wszechstronnych analiz i uwzględnieniu warunków przyrodniczych oraz techniczno-ekonomicznych zagospodarowania, a także utrzymania układów osadniczych oraz potrzeb produkcji rolnej i leśnej. Jeśli więc w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość została przeznaczona na cele leśne, to nie można uznać, że była nieruchomością o przeznaczeniu nieleśnym, nawet jeśli była w inny sposób użytkowana. To bowiem właściwy organ gminy jako gospodarz swego terenu decyduje (rozstrzyga) o kompleksowym kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego na obszarze danej gminy. Powyższe rozważania skutkują zatem uznaniem na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym o wyłączeniu przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji, skoro z akt sprawy - tj. z wypisu z rejestru gruntów oraz z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nieruchomość ta stanowiła las na dzień 27 maja w 1990r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.