I GSK 2177/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Przybysz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 1281/17 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. Sp. k. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz G. Sp. z o.o. Sp. k. w K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 1281/17, po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. Sp. k. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, 1/ stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2/ przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa Małopolskiego; 3/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania. Zarząd Województwa Małopolskiego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460; powoływanej dalej jako: ustawa wdrożeniowa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, że nakładają one na IZ RPO WM obowiązek udostępnienia wnioskodawcy opinii sporządzonej na etapie procedury odwoławczej, choć żadna z metod wykładni nie daje podstaw do takiej interpretacji przez co kierunek rozstrzygnięcia był diametralnie odmienny niż by był, gdyby do ww. naruszenia nie doszło; 2. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi bez wykazania w jakikolwiek sposób mechanizmu w jaki rzekome naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, co nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z przepisów uznanych przez Sąd I instancji za naruszone przez organ w żaden sposób nie wynika obowiązek Instytucji Zarządzającej do udostępnienia wnioskodawcy treści pomocniczej opinii sporządzonej w toku rozpatrywania protestu. Tym samym nie ma podstawy prawnej do twierdzenia, że uchylone rozstrzygnięcie było wadliwe (naruszało prawo). Sąd I instancji w uzasadnieniu powołuje się na zasadę przejrzystości i rzetelności wyinterpretowując z nich obowiązki, które z tych zasad nie wynikają. Organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że kluczowe dla logiki, na której oparte zostało uzasadnienie wyroku, jest niezałączenie przez IZ RPO WM do informacji o nieuwzględnieniu protestu treści pomocniczej opinii eksperta zewnętrznego. Zdaniem organu, fakt ten nie może jednak oznaczać naruszenia żadnej z powyższych zasad. Ani nie nakładają one bowiem bezpośrednio obowiązku przedłożenia wnioskodawcy treści opinii pomocniczej, ani też nie sposób taki obowiązek odczytać z nich pośrednio. Zasady te odnoszą się bowiem do treści i dostępności kryteriów wyboru projektów oraz trybu i warunków przeprowadzania wyboru, pełnego uzasadnienia wyboru projektów zgodnie z kryteriami (lub odmowy dofinansowania), a nie do technicznej strony (załącznika) informacji o nie uwzględnieniu protestu. Z wykładni językowej przepisów wskazanych przez Sąd jako naruszone absolutnie nie wynika taki obowiązek. Podsumowując ten wątek uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że z uzasadnienia informacji o rozstrzygnięcia protestu - i tylko z niego - zgodnie z przepisami mają wynikać przyczyny negatywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy (art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej). Jeżeli zawarte tam informacje są spójne, logiczne i w sposób wyczerpujący opisują motywy podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia, to takie rozpatrzenie środka odwoławczego jest zgodne z prawem, a w szczególności nie narusza ani art. 37 ust. 1 tej ustawy, ani art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że z punktu ochrony praw wnioskodawcy, której rzekomo IZ wnioskodawcę pozbawiło, załączenie treści opinii nic by nie zmieniło, gdyż wnioskodawca nie ma możliwości polemiki z dokonaną oceną, a z treści skargi oraz z uzasadnienia sądu wynika, że taki właśnie cel przyświecałby załączeniu treści opinii eksperta zewnętrznego. Zdaniem kasatora, nawet jeśli przyjąć, że istniał obowiązek przekazania wnioskodawcy tej opinii w formie załącznika do informacji o negatywnym rozstrzygnięciu protestu, to nie może być mowy o jego wpływie na wynik oceny, gdyż uchybienie to nastąpiłoby dopiero po dokonaniu oceny, a więc pozostawałoby bez wpływy na nią. W takiej sytuacji sąd, uchylając rozstrzygnięcie, naruszył zdaniem organu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła G. Sp. z o.o. Sp. k. wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się bowiem do uznania stanowiska Sądu I instancji o braku zgodności z prawem kontrolowanego aktu Zarządu Województwa Małopolskiego za dowolne z tego powodu, że wyrażone zostało w oderwaniu od tych normatywnych wzorców kontroli legalności wymienionego aktu, które Sąd ten zobowiązany był uwzględniać, lecz tego nie uczynił, co w konsekwencji nie mogło również pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, a zatem oceny formułowane na gruncie kontrolowanego stanowiska Sądu I instancji wykraczają poza granice wyznaczone przywołanym przepisem. W tym kontekście należy podkreślić, iż w ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez przyjęcie, że nakładają one na Instytucję Zarządzającą obowiązek udostępnienia wnioskodawcy opinii sporządzonej na etapie procedury odwoławczej. Rację ma bowiem Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że nawet w sytuacji, gdy udział ekspertów w postępowaniu konkursowym ma charakter subsydiarny, konieczne jest ujawnienie stronie treści takiej opinii. Jeżeli instytucja zarządzająca zleciła po wniesieniu przez stronę protestu sporządzenie opinii eksperta, to zwięzła informacja, że była ona uwzględniona przy ocenie zasadności złożonego protestu i organ się na niej oparł jest niewystarczająca, w sytuacji, gdy strona o sporządzeniu powyższej oceny nie została poinformowana (np. przez przesłanie opinii w postaci załącznika do rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu). Należy dodatkowo zaznaczyć, iż opinia ta nie została również zamieszczona w aktach przesłanych Sądowi. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że takie działanie Instytucji Zarządzającej stanowi naruszenie zasad postępowania konkursowego określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w szczególności przeprowadzenia wyboru projektu w sposób przejrzysty. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż brak poinformowania strony w oparciu o jaki materiał dowodowy dokonano oceny zgłoszonego projektu uniemożliwia jej wejście w merytoryczny spór z tą oceną. Zdaniem NSA, co najmniej z treści rozstrzygnięcia strona winna uzyskać szczegółową informację w oparciu o jakie dane organ dokonał oceny, w szczególności, o treści sporządzonych przez ekspertów ocen, w oparciu o które organ wydał rozstrzygnięcie. Umożliwia to stronie zapoznanie się z taką oceną i wejście w merytoryczny spór z Instytucją Zarządzającą. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że żadna z regulacji prawnych odnoszących się do przeprowadzania postępowania konkursowego w ramach ustawy wdrożeniowej nie upoważnia organ do "utajnienia" sporządzonych ocen, w szczególności nieinformowania o tym strony. Jest to zatem uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania konkursowego. Dodatkowo należy podkreślić, że w ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi bez wykazania mechanizmu w jaki naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, co nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się WSA. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy ponownie podkreślić, że zdaniem NSA w niniejszym składzie Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że nieujawnienie opinii eksperta w sytuacji, gdy Instytucja Zarządzająca przynajmniej w pewnym zakresie oparła się na tej opinii rozpatrując protest (co wprost wynika z informacji w sprawie rozpatrzenia protestu) nie pozwala skarżącemu wejście w merytoryczny spór z tą oceną, co powoduje naruszenie zasad postępowania konkursowego określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w szczególności przeprowadzenia wyboru projektu w sposób przejrzysty i rzetelny. W takiej sytuacji prawidłowo zatem uznał WSA opisaną wyżej praktykę instytucji zarządzającej w niniejszej sprawie za naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z powyższego wynika, że trudno dopatrzeć się błędu w stanowisku Sądu pierwszej instancji, uwzględniającym skargę. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlega oddaleniu zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej spółki należny jest z tytułu udziału adwokata reprezentującego spółkę w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarżącej za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował spółkę już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75 % stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 360zł.