VII SA/Wa 932/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zatrzymania prawa jazdy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z [...] lutego 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1 c, ust. 1 d, ust. 1 e ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627 ze zm. dalej: "u.k.p."), w zw. z ustawą z 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 2001 ze zm.), w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r., poz. 128 ze zm.; dalej: "P.r.d."), po rozpatrzeniu odwołania R. S. (dalej także jako: "skarżący") od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie przedłużenia okresu zatrzymania prawa jazdy do 6 miesięcy - orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Z zawiadomienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] grudnia 2016 r. wynika, że skarżący w dniu 17 grudnia 2016 r. w miejscowości L., ul. [...] popełnił wykroczenie polegające na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Kierujący - sprawca wykroczenia R. S. nie posiadał podczas kontroli prawa jazdy. Jak ustalono w bazie Ksip skarżący popełnił takie same wykroczenie w dniu 11 września 2016 r. W związku z popełnionym wykroczeniem z 11 września 2016 r., organ I instancji wydał w dniu [...] października 2016 r. decyzję o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B na okres trzech miesięcy od dnia zwrotu dokumentu prawa jazdy do organu właściwego. Od niniejszej decyzji skarżący wniósł odwołanie, które nie zostało uwzględnione przez Kolegium - decyzja z [...] listopada 2016 r. - utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 122/17 oddalił skargę R. S. na ww. decyzję SKO z [...] listopada 2016 r. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Starosta, działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ust. 1d u.k.p. orzekł o przedłużeniu okresu, na jaki zatrzymano skarżącemu prawo jazdy kategorii B - do 6 (sześciu) miesięcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 22 grudnia 2016 r. wpłynęło pismo z 21 grudnia 2016 r. z Komendy Powiatowej Policji w [...] informujące, że skarżący kierował pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji, na podstawie art. 102 ust. 1 d u.k.p. przedłużył okres, na jaki zatrzymano skarżącemu prawo jazdy kategorii B - do sześciu miesięcy. We wniesionym odwołaniu skarżący podniósł, że warunkiem koniecznym do zatrzymania prawa jazdy jest informacja o fizycznym zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 a P.r.d. Zdaniem skarżącego, jeżeli policjant nie zatrzyma dokumentu prawa jazdy na miejscu zdarzenia, starosta nie ma prawa wydać decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a także nie ma prawa wysłać żądania o zwrot dokumentu prawa jazdy. Skarżący wskazał także, że organy kontroli ruchu drogowego nie zatrzymały fizycznie prawa jazdy oraz nie przesłały informacji o zatrzymaniu tego dokumentu, co powoduje jego zdaniem, że wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy przez Starostę oraz żądanie zwrotu dokumentu jest bezzasadne i bezprawne. Rozpatrując odwołanie skarżącego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z 21 lutego 2017 r. przytoczył brzmienie art. 102 ust. 1 pkt 4, art. 102 ust. 1c, art. 102 ust. 1d u.k.p. oraz art. 135 ust. 1 pkt la lit. a P.r.d. Wyjaśnił, że z powyższych regulacji wynika, iż o zatrzymaniu prawa jazdy organ orzeka obligatoryjnie. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że jedyną i wyłączną okolicznością, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy do dnia 3 czerwca 2018 r. jest informacja od komendanta powiatowego policji, która stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na terenie zabudowanym. Organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi zatem własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, ale z woli ustawodawcy w okresie od 18 maja 2015 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej z 20 marca 2015 r.) do 3 czerwca 2018 r. zobowiązany jest oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu przez policję informacji. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że zawiadomienie z 21 grudnia 2016 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...], w świetle przytoczonej regulacji prawnej, stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o przedłużeniu zatrzymania skarżącemu prawa jazdy - do sześciu miesięcy, licząc od dnia zwrotu dokumentu prawa jazdy do organu właściwego. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wskazywał na jakiekolwiek okoliczności usprawiedliwiające przekroczenie prędkości. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2016 r. nie ma zaś żadnego wpływu na sytuację skarżącego. Zdaniem Kolegium, fakt prowadzenia na drodze publicznej pojazdu bez posiadania przy sobie prawa jazdy, tj. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 38 pkt 1 P.r.d., który to przepis stanowi, że kierujący pojazdem jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wymagane dla danego rodzaju pojazdu lub kierującego dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem, nie może zwalniać kierowcy z odpowiedzialności administracyjnoprawnej i chronić go przed skutkami nieprzestrzegania obowiązujących przepisów ruchu drogowego. Nie może być bowiem tak, że osoba posiadająca dokument prawa jazdy i okazująca go w czasie kontroli drogowej policjantowi zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 38 ust. 1 P.r.d., jest traktowana w takich samych okolicznościach gorzej, niż osoba nie posiadająca takiego dokumentu lub tylko twierdząca, że go nie posiada. Nie można przecież wykluczyć takiej sytuacji, że kierowcy składaliby niezgodne z prawdą oświadczenia o braku dokumentu, aby uniemożliwić jego zatrzymanie. W ocenie SKO uznanie za prawidłowe stanowisko skarżącego wskazane w odwołaniu wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jeśli kierowca przekracza dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w terenie zabudowanym, to obowiązkiem policjanta jest zatrzymanie prawa jazdy za pokwitowaniem. Złożenie przez kierowcę oświadczenia o nieposiadaniu prawa jazdy nie może powodować zwolnienia go od administracyjnoprawnych skutków nieprawidłowego postępowania. To, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 20 marca 2015 r. w zw. z ustawą z 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 2001 ze zm.), do 3 czerwca 2018 r. decyzję na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje na podstawie informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 a P.r.d. ma tylko takie znaczenie, że dotyczy źródła wiedzy starosty o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zgodnie zaś z art. 102 ust. 1c u.k.p. starosta zobowiązuje kierującego do zwrotu prawa jazdy jeżeli dokument nie został zatrzymany. Oznacza to, że decyzja taka jak w niniejszej sprawie może być również wydana w sytuacji, gdy przy zatrzymaniu przez policjanta kierujący nie ma przy sobie prawa jazdy. Brak prawa jazdy podczas kontroli wpływa jedynie na sposób obliczenia okresu zatrzymania prawa jazdy, który zgodnie z powołanym wyżej art. 102 ust. 1e u.k.p. biegnie w takim wypadku od daty zwrotu dokumentu do organu właściwego. Kolegium zauważyło, że do sytuacji, w której osoba kierowała pojazdem, pomimo wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. - co w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie decyzji Starosty z [...] października 2016 r. oraz decyzji Kolegium z [...] listopada 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji – odnosi się zdanie 1 art. 102 ust. 1d u.k.p. W takim wypadku ustawodawca postanowił, że starosta wydaje decyzję o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] lutego 2017 r. skarżący wniósł o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w okresie do 31 grudnia 2016 r. upoważnieniem do zawieszenia uprawnień (prawa jazdy) na okres trzech miesięcy jest informacja (pismo) z komendy policji o zatrzymaniu tego dokumentu, a nie informacja o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h. Skarżący podniósł, że stanowisko to podziela Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa do którego zwracającym się o interpretację był Związek Powiatów Polskich. Ze stanowiska ww. Ministerstwa wynika, że do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą do rozpoczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. Oznacza to, że brak zatrzymanego prawa jazdy na drodze determinuje, do 31 grudnia 2016 r., brak możliwości wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Jednocześnie skarżący podniósł, że organy kontroli ruchu drogowego nie zatrzymały prawa jazdy oraz nie przesłały informacji o zatrzymaniu tego dokumentu, co powoduje wadliwość wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są bowiem zgodne z prawem. Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji, został dodany przez art. 5 pkt 7 lit. a ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) z dniem 18 maja 2015 r. Ustawodawca dokonując zmiany ustawy o kierujących pojazdami, motywowany był chęcią podjęcia działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oprócz rozwiązań odnoszących się do ogółu naruszeń wprowadził rozwiązania ukierunkowane na konkretne zachowania, z którymi łączył szczególne ryzyko wystąpienia zdarzenia drogowego pociągającego za sobą szczególnie dotkliwe skutki. Temu właśnie celowi służy stosowanie w przypadku rażącego przekraczania dopuszczalnej prędkości środka o charakterze administracyjnym, jakim jest czasowe zatrzymanie prawa jazdy, a w razie niepodporządkowania się wynikającym z tego ograniczeniom nawet cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami na określony okres. Nowy instrument prawny służyć ma dyscyplinowaniu kierujących pojazdami i polega na czasowym zatrzymywaniu prawa jazdy tym osobom, które m.in. rażąco przekraczają dopuszczalną prędkość (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy Sejmu VII kadencji nr 2586). A zatem ustawodawca wprowadził swoistą sankcję administracyjną związaną z naruszeniem dopuszczalnej prędkości. Przy czym nie uzależnił jej zastosowania od tego, czy kierowca ukarany został za popełnienie wykroczenia drogowego. Należy podkreślić, że kara administracyjna jest niewątpliwie jedną z sankcji administracyjnych, rozumianych jako ujemne konsekwencje (dolegliwości), które powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju kar, podobnie jak i pozostałych sankcji administracyjnych, ma na celu zapewnienie wykonywania przepisów prawa administracyjnego. Cechą szczególną wyróżniającą sankcje administracyjne jest to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli obiektywna bezprawność. W doktrynie prawa administracyjnego nie kwestionuje się, co do zasady, funkcjonowania w prawie administracyjnym własnego systemu kar, równoległego do systemu kar za przestępstwa i wykroczenia. Uzasadnione jest to tym, że każda gałąź prawa powinna mieć instrumenty prawne karania podmiotów prawnych za naruszenie obowiązków, nakazów i zakazów wynikających z norm prawa należących do tej gałęzi. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Czas, na który orzeka się o zatrzymaniu prawa jazdy, określa art. 102 ust. 1c i 1d u.k.p. Zgodnie z art. 102 ust. 1c u.k.p. starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 P.r.d. Z kolei art. 102 ust. 1d u.k.p. stanowi, że jeżeli osoba kierowała pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie ust. 1 pkt 4 lub 5 albo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d., starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy. Jeżeli decyzja, o której mowa w ust. 1c, nie została jeszcze wydana, starosta wydaje tę decyzję na okres 6 miesięcy. Okres, o którym mowa w ust. 1c i 1d, oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. - data tej czynności. Jeżeli w chwili wydawania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji (art. 102 ust. 1e u.k.p.). Z kolei art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. stanowi, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Sąd rozpoznający sprawę, podziela stanowiska prezentowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (patrz wyroki WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 215/16; WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 1052/15; WSA w Bydgoszczy sygn.,akt II SA/Bd 1025/15; WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 74/16), stwierdzające, że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie at. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. W kontrolowanej sprawie w stosunku do skarżącego, w związku z kierowaniem przez niego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w dniu [...] października 2016 r. Starosta wydał decyzję znak: [...] o zatrzymaniu mu prawa jazdy na podstawie zapisów u.k.p. na okres 3 miesięcy od dnia zwrotu dokumentu prawa jazdy do organu właściwego. Następnie, Kolegium decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 122/17 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję SKO z [...] listopada 2016 r. Przed upływem 3 miesięcy skarżący kierował jednak pojazdem, mimo obowiązywania zakazu. Powyższe potwierdza pismo z 21 grudnia 2016 r. Komendy Powiatowej Policji w [...] znak: [...]. Prowadzenie pojazdu mimo pozostawania w obiegu prawnym decyzji o zatrzymania prawa jazdy obliguje starostę do przedłużenia okresu zatrzymania prawa jazdy do 6 miesięcy. Fakt prowadzenia na drodze publicznej pojazdu bez posiadania przy sobie prawa jazdy, tj. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 38 pkt 1 P.r.d., który to przepis stanowi, że kierujący pojazdem jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wymagane dla danego rodzaju pojazdu lub kierującego dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem, nie może zwalniać kierowcy z odpowiedzialności administracyjnoprawnej i chronić go przed skutkami nieprzestrzegania obowiązujących przepisów ruchu drogowego. Nie może być bowiem tak, że osoba posiadająca dokument prawa jazdy i okazująca go w czasie kontroli drogowej policjantowi zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 38 ust. 1 P.r.d., jest traktowana w takich samych okolicznościach gorzej, niż osoba nie posiadająca takiego dokumentu lub tylko twierdząca, że go nie posiada. Nie można przecież wykluczyć takiej sytuacji, że kierowcy składaliby niezgodne z prawdą oświadczenia o braku dokumentu, aby uniemożliwić jego zatrzymanie. W ocenie Sądu, trafnie więc SKO w swoim rozstrzygnięciu wskazało, że uznanie za prawidłowe stanowiska skarżącego wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Brak prawa jazdy podczas kontroli wpływa bowiem jedynie na sposób obliczenia okresu zatrzymania prawa jazdy, który zgodnie z art. 102 ust. 1e u.k.p. biegnie w takim wypadku od daty zwrotu dokumentu do organu właściwego. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Organy obu instancji prawidłowo także zinterpretowały przepisy mające zastosowanie w sprawie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.