VII SA/Wa 928/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. Z.– Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę A. Z. – Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia, wynika, że A. Z.- Z. w dniu [...] marca 2016 r. zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (ujętego w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...] z [...] lipca 2012 r.) i budowę dwóch stanowisk garażowych wraz z zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka ew. nr [...] z obr. [...]) znajdującej się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków. W dniu [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji wszczął postępowanie w tej sprawie a następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia określonych braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu. Postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] kwietnia 2016 r. W tym samym dniu ([...] kwietnia 2016 r.) organ I instancji (organ administracji architektoniczno - budowlanej) poinformował PINB [...], że w dniu [...] kwietnia 2016 r. przeprowadził wizję lokalną nieruchomości przy [...] i ustalił, że inwestor prowadzi roboty budowlane, mimo że postępowanie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone. Przez kubełkowy zsyp zamontowany w pozbawionym stolarki oknie na pierwszym piętrze jest wyrzucany gruz, ściany nie mają tynków, nie ma stropu między piętrem a poddaszem (w aktach dokumentacja fotograficzna). W tych okolicznościach faktycznych powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu [...] maja 2016 r. przeprowadził kontrolę spornej inwestycji i postanowieniem z [...] maja 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakazał skarżącej wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających otwór w dachu oraz nałożył obowiązek wykonania i przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie stropów, zbiciu tynków na ścianach, rozebraniu wszystkich posadzek, zdemontowaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej, rozebraniu stropu między piętrem a poddaszem oraz części stropu miedzy parterem a piętrem. Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2016 r. (nr [...]) zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, do czasu zakończenia postępowania w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2016 r. (nr [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy nie istnieje zagadnienie wstępne (zagadnienie prawne), od którego rozstrzygnięcia zależałoby wydanie decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w piśmie z [...] października 2016 r. zawiadomił skarżącą o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji i decyzją z [...] października 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a i art. 82 ust. 2 prawa budowlanego, odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i budowę dwóch stanowisk garażowych wraz z zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 32 ust 4a prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy. W dniu [...] października 2016 r., wpłynęło do organu I instancji pismo skarżącej z [...] października 2016 r. w którym wniosła o "potraktowanie złożonego przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę jak zgłoszenia". W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że organ I instancji wprowadził ją w błąd, przekazując jej formularz wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, z którego wynika, że dla zamierzonej inwestycji (na terenie wpisanym do rejestru zabytków) jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 b prawa budowlanego, roboty budowlane polegające na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi to do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, gdy budynki te znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru, wymagają dokonania zgłoszenia. Zgłoszenia wymaga również budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, jeśli znajdować się one mają na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 29 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. Z.-Z. zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4a prawa budowlanego przez nieprawidłowe zastosowanie, art. 10 § 1 k.p.a przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę zaufania do organu, błędne pouczenie strony o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji i nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podkreśliła, że organ I instancji pominął całkowicie, że w świetle art. 29 ust. 4 pkt 2 w z. z art. 29 ust. 2 pkt 1b prawa budowlanego, przebudowa domu mieszkalnego zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ naruszył art. 9 k.p.a., ponieważ w formularzu wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zawarte było nieprawidłowe pouczenie, że dla inwestycji przewidzianych na terenie wpisanym do rejestru zabytków, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 1a prawa budowlanego, inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wystąpiła z takim wnioskiem zamiast dokonać zgłoszenia, przez co wydłużeniu uległ czas wstrzymania się inwestora z rozpoczęciem inwestycji (na wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia organ ma 30 dni, natomiast na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę 65 dni). Wniosek inwestora powinien zostać potraktowany przez organ jako zgłoszenie robót budowlanych, zwłaszcza wobec wprowadzenia go w błąd. A. Z.-Z. stwierdziła, że Prezydent [...] oparł zaskarżoną decyzję na rozstrzygnięciach organu nadzoru budowlanego (PINB [...]), co było niedopuszczalne. Organ nie dokonał samodzielnie żadnych ustaleń faktycznych, nie ustalił, czy na jej nieruchomości są prowadzone roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, nie odniósł się do pism inwestora, że takie roboty nie są prowadzone (toczą się tylko roboty mające zabezpieczyć budynek, a zwłaszcza konstrukcję dachu). Odwołująca się dołączyła do odwołania ekspertyzę techniczną stanu technicznego więźby dachowej budynku mieszkalnego sporządzoną przez inż. bud. ląd. A. K. w sierpniu 2016 r. i wniosła o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. A. Z.-Z. wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z jej pisma z [...] maja 2016 r. skierowanego do PINB, w którym przedstawiła zastrzeżenia do protokołu kontroli i podniosła, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r, w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 74, poz. 836 ze zm.) remont i bieżąca konserwacja budynku mają zapewnić utrzymanie stanu budynku na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie jego użytkowania (...). Prace wskazane w protokole kontroli, nawet gdyby były faktycznie wykonywane, stanowiłyby prace zabezpieczające. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. strona podniosła, że zawiadomienie organu I instancji z [...] października 2016r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji zostało jej doręczone dopiero w dniu [...] października 2016 r., a więc po wydaniu w dniu [...] października 2016 r. zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] lutego 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że skoro inwestor przystąpił do robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. A. Z.-Z. w skardze do Sądu na tę decyzję Wojewody [...] wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 32 ust. 4a prawa budowlanego przez jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca prowadziła roboty budowlane objęte wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prowadziła jedynie prace zabezpieczające, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, b) art. 15 k.p.a. przez pozbawienie skarżącej prawa do rozpoznania sprawy przez organy obu instancji, c) art. 78 k.p.a. przez pominięcie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy technicznej dotyczącej określenia stanu technicznego wieźby dachowej budynku mieszkalnego oraz jej pisma do PINB z [...] maja 2016 r., d) art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego organ uznał, że skarżąca prowadziła prace budowlane objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy wielokrotnie zaprzeczała, by prowadziła takie prace oraz niewyjaśnienie, dlaczego organ odwoławczy w całości oparł się na "stanowisku PINB". W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. A.Z.-Z. podkreśliła, że organy nie wyjaśniły, które z prowadzonych robót budowlanych wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i nie rozpatrzyły zarzutu dotyczącego wprowadzenia skarżącej w błąd przez organ budowlany. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., strona podniosła, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zostało jej doręczone po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Nie mogła więc wykazać, że sporne prace budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 32 ust. 4a prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, czyli przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31). Pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już rozpoczętej albo realizowanej. W sprawie spornej inwestycji zostało wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Organ ten, po przeprowadzeniu kontroli robot budowlanych, stwierdził, ze są one prowadzone w warunkach samowoli budowlanej i w dniu [...] maja 2016 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia tych robót, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Okoliczności te zostały potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. i w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły bowiem, że przy spornym obiekcie budowlanym trwają roboty budowlane, wymagające pozwolenia budowlanego - związane z wymianą stropów, zbiciem tynków na ścianach, rozebraniem wszystkich posadzek, zdemontowaniem instalacji, mimo że inwestor takiego pozwolenia nie posiada. Zdaniem Sądu, w świetle tych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej miał wystarczające podstawy do przyjęcia, że skarżąca rozpoczęła wykonywanie robot budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego przed uzyskaniem takiego pozwolenia i prawidłowo odmówiły wydania wnioskowanego pozwolenia. Należy podkreślić, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót przy danym obiekcie i tę budowę można rozpocząć tylko raz w znaczeniu prawnym i faktycznym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 1029/16, lex nr 2364513) W postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie jest zaś uprawniony do legalizowania już rozpoczętej inwestycji, ani też dokonania oceny już wykonanych robót (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2401/10, Lex nr 1145595). Z tego powodu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a prawa budowlanego i art. 78 k.p.a. przez pominięcie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy technicznej dotyczącej określenia stanu technicznego wieźby dachowej budynku mieszkalnego. Nie jest również uzasadniony zarzut, że organ nie wziął pod uwagę tego, że skarżąca została wprowadzona w błąd co do konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po pierwsze, skarżąca złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i organ nie był uprawniony do "modyfikowania" tego wniosku ani ewentualnie jego potraktowania jako zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia budowlanego. Po drugie zgodnie z art. 29 ust. 4 prawa budowlanego, roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają zgłoszenia, natomiast roboty przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - pozwolenia na budowę. Sąd uznaje również za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji i niewyjaśnienie, które z robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ten przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, które mają służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z tych niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową. Zarzut ten zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z rozstrzygnięciami organów. W istocie treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje z treścią powołanego przepisu. Analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji prowadzi jednak do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli sądowej orzeczenia jest w pełni możliwe. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, należy zauważyć, że skarżąca nie wykazała w jaki sposób jego prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu zostało naruszone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu może odnieść skutek tytko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W ocenie Sądu doręczenie skarżącej zawiadomienia organu odwoławczego o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji już po wydaniu decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Nie uszczupliło praw strony, która dotychczas czynnie uczestniczyła w postępowaniu. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym (np. wyroki NSA z 23 marca 2011 r., II OSK 187/10, z 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15; wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 2075/12) przyjmuje się, że po rozpoczęciu robót budowlanych przy obiekcie budowlanym będącym przedmiotem wniosku o pozwolenie budowlane wydanie takiego pozwolenia staje się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji nie jest jednak bezprzedmiotowe wydanie decyzji odmownej. Zdaniem Sądu, fakt, że zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia budowlanego została wydana po przystąpieniu do realizacji inwestycji budowlanej nie stanowi naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia tego rozstrzygnięcia. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.