II SAB/Ke 86/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej [...] z dnia 3 października 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz [...] kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 4 grudnia 2017 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 3 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip"). Na tej podstawie skarżąca Spółka wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 3 października 2017 r. Spółka wystąpiła do Wójta Gminy [...], w formie pytania przesłanego pocztą elektroniczną, o udzielenie informacji, jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy. Organ do dnia wniesienia skargi wniosku Spółki nie rozpatrzył. Skarżąca przedstawiła zasady, na jakich odbywa się udzielanie informacji publicznej na podstawie przepisów udip. Podniosła, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip informacja o posiadanych przez gminę programach komputerowych i aplikacjach stanowi informację o majątku gminy, co oznacza, że jest informacją publiczną. Wskazała na otwarty katalog informacji wymienionych w art. 6 udip. Końcowo skarżąca, powołując się na orzecznictwo NSA, podniosła, że ustawa nie przewiduje żadnych formalnych wymagań co do wniosku, poza jego utrwaleniem w formie pisemnej. Za wniosek pisemny należy zaś uznać również zapytanie pocztą elektroniczną, nawet gdy nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Sam wniosek nie musi zaś zawierać uzasadnienia, ani faktycznego ani prawnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyjaśnił, że na skrzynkę e-mailowa Gminy [...] nigdy nie wpłynął wniosek o treści wskazanej przez skarżącą. Zrzut z ekranu załączony do skargi nie stanowi dowodu na doręczenie wniosku. Organ nie otrzymał wniosku i tylko z tego powodu nie udzielił informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 3 stycznia 2018r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] przedłożył wydruki z mailowej skrzynki odbiorczej organu z dnia 3 października 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwana dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej "udip". Ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej". Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, informacją publiczną jest każdą informację o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie prawniczej wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu tej ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Zdaniem Sądu, informacja na temat komercyjnych programów komputerowych i aplikacji, którymi dysponuje organ władzy publicznej, jako dotycząca dóbr przedstawiających określoną wartość majątkową, których pozyskanie wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udup i jako taka podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Okoliczność ta nie była przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] kwestionowana. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 udip). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). Tak więc, obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 udip powstaje z chwilą wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Z tego wniosek, że o rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa decyduje data wpływu pisma do podmiotu zobowiązanego, albo moment wpływu wniosku na elektroniczną skrzynkę odbiorczą tego podmiotu. Istotnym jest zatem skuteczne zażądanie informacji publicznej. W sprawie niniejszej skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 19 maja 2017r. sygn. I OSK 2289/15 i dlatego posłuży się argumentacją przedstawioną w jego uzasadnieniu. NSA podkreślił, że udip nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W orzecznictwie nakazuje się zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). W orzecznictwie podkreśla się, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. post. NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). Błędna jest zatem taka wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., według której przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną dla uznania, że został on skutecznie złożony wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej (wiadomością e-mail) i z takiej drogi skorzystała przesyłając na adres elektroniczny urzędu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na stronie internetowej (wydruk dołączony do skargi), to należy przyjąć, iż organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. W sprawie niniejszej, nie sposób zaaprobować stanowiska organu, że wnioskodawca jest zobligowany do uzyskania informacji, czy wniosek został przez organ odebrany. Jak wskazuje się w orzecznictwie, żaden z przepisów udip nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie. Efektywne złożenie wniosku w formie pisemnej, w rozumieniu przyjętym przez organ, wymagałoby uzyskania urzędowego potwierdzenia odbioru przez organ, co prowadziłoby do sytuacji, w której organ mógłby skutecznie uchylać się od spełnienia konstytucyjnego obowiązku udzielenia informacji, podnosząc brak dowodu doręczenia wniosku. Podkreślić należy, że to organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość bieżącego odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy organ powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek dotyczący informacji publicznej skarżąca złożyła do organu w formie mailowej w dniu 3 października 2017 r. Oznacza to, że wynikający z art. 13 udip, termin udostępnienia informacji publicznej upłynął z dniem 17 października 2017 r. Informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącą nie została zaś udostępniona do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd. Stwierdzić zatem trzeba, że zaistniała po stronie organu bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 3 października 2017r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym orzekł jak w pkt I wyroku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa. Sąd zobowiązany był również do podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a Ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12). W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ brak udzielenia informacji wynikał z błędnej wykładni przepisów udup, a nie zamierzonego działania organu. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Sąd nie znalazł więc także podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 Ppsa. Na koszty te, w łącznej wysokości 150 zł , złożyły się: wpis od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 50 zł, tj. niższe niż stawka minimalna określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 Ppsa, który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Również charakter sprawy nie wymagał od pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła do WSA w Kielcach, skargi na bezczynność związaną z udostępnianiem informacji publicznej w tym samym przedmiocie sporządzone według jednego szablonu. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika czynności miały – na tle innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki. W ocenie Sądu jednorodzajowość wnoszonych skarg nie uzasadnia także korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika w każdej sprawie. W konsekwencji, koszty zastępstwa procesowego zasądzono w adekwatnej do tego wysokości, tj. 150 zł.