II OSK 1720/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1178/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1178/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – samowolnie wzniesionego parterowego budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką o wymiarach w obrysie zewnętrznym 6,0 m x 6,0 m, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w m. R., gm. L., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie treści przepisu art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na podstawie akt sprawy i poza podniesionymi zarzutami i tym samym przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jako własnego stanu faktycznego ustalonego przez organ w oparciu o błędnie zgromadzony i przeanalizowany materiał dowodowy i błędne przyjęcie, że przedmiotowy budynek nie został wzniesiony w 1995 r., podczas gdy skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 października 2017 r. wskazała na uchybienia organu dokonane w tym zakresie i udowodniła, że obiekt budowlany został wzniesiony w 1995 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie treści przepisu art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na podstawie akt sprawy i tym samym przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie błędnie zgromadzonego materiału dowodowego, że właściwe do zastosowania w niniejszej sprawie są przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Jeziora [...] uchwalonego 3 czerwca 1996 r. (Uchwała Rady Gminy Ludwin nr XIX/108/96), podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że właściwe do zastosowania są przepisy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 28 grudnia 1985 r., który zezwalał na zabudowę działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 t.j. 2017.07.06) poprzez usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowiska organu dotyczącego braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, podczas gdy przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu (1995 r.) umożliwiały budowę tego typu obiektów w odległości 50 m od granicy lustra wody (obiekt w 1997 r. – data wykonania ortofotomapy – był położony w odległości 59,56 m od aktualnego wówczas lustra wody). Skarżąca kasacyjnie, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniosła o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] września 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lipca 2017 r., ewentualnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że istotne w niniejszej sprawie jest ustalenie konkretnej daty budowy budynku – domku letniskowego na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie. Z analizy materiału dowodowego jasno wynika, że budynek został wzniesiony w 1995 r. – świadczą o tym pisemne oświadczenia dwóch świadków złożone w sprawie w formie aktu notarialnego oraz ortofotomapa załączona przez skarżącą do skargi do sądu wojewódzkiego. Zarówno organ, jak i sąd pierwszej instancji odmówił jednak wiarygodności ww. oświadczeniom świadków. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w konsekwencji błędnego ustalenia przez organ i sąd pierwszej instancji daty budowy budynku, sąd przyjął, na podstawie zdjęcia lotniczego udostępnionego przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., że budynek nie został wybudowany w 1995 r., czyli pod rządami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego [...] grudnia 1985 r., który zezwalał na zabudowę letniskową w odległości 50 m od aktualnej granicy lustra wody, ale później, już pod rządami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 3 czerwca 1996 r. (Uchwała Rady Gminy Ludwin nr XIX/108/96), która z kolei uniemożliwia dokonanie zabudowy na terenie objętym planem. To doprowadziło do naruszenia art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie rozbiórki budynku w sytuacji, gdy istniały przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego skutkiem byłoby uznanie budynku za wzniesionego zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd orzekając wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja również nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 49b Prawa budowlanego wskazać należy, co następuje. Przede wszystkim, w zakresie redakcji zarzutu nr 3 skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przywołany w nim przepis art. 49b Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) składał się z siedmiu ustępów, w tym ustępy 2 i 5, odpowiednio, z trzech i dwóch punktów. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego, stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zdjęcia lotniczego przedmiotowej działki, wykonanego [...] sierpnia 1997 r., wynika, że sporny obiekt budowlany został wybudowany po tym dniu (na zdjęciu brak spornego budynku letniskowego). Oznacza to, że twierdzenia skarżącej o wybudowaniu go w 1995 r. nie potwierdziły się, podobnie, nie mogły osiągnąć tego skutku niewiarygodne oświadczenia wskazanych przez nią świadków. Ponadto, niezależnie od przyjęcia daty budowy (1995 r. czy druga połowa 1997 r.) w sprawie zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., na co słusznie zwróciły uwagę zarówno organy, jak i sąd wojewódzki i co nie jest także kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. To, czy ww. obiekt budowlany powstał w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało oceniać na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Jeziora [...], uchwalonego Uchwałą nr XIX/108/96 Rady Gminy Ludwin z dnia 3 czerwca 1996 r. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Użycie określenia "obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc użycie czasu teraźniejszego, wskazuje na plan obowiązujący w dacie stosowania tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/19, LEX nr 3041361, por. także uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, publ. ONSAiWSA 2014/6/89). Prawidłowo zatem sąd wojewódzki wskazał, że przedmiotowa działka, zgodnie z ww. planem miejscowym, położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...] – w podstrefie przywodnej ogólnodostępnej [...] – przeznaczonym na ogólnodostępną strefę brzegową jeziora, tereny plaż piaszczysto-trawiastych z utrzymaniem w perspektywie istniejącego przeznaczenia terenu. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 tego planu "zakazuje się lokalizacji zabudowy letniskowej, usługowej i innych obiektów kubaturowych oraz ogrodzenia terenu", a na podstawie § 8 ust. 2 pkt 3 likwidacji podlega zabudowa letniskowa i ogrodzenia działek rekreacyjnych oraz sezonowych obiektów usługowych handlu i gastronomii zrealizowanych w ww. strefie niezgodnie z obowiązującym planem bez pozwolenia na budowę. Przywołane zapisy wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany nie powinien zostać wybudowany na ww. działce. Na marginesie podnieść należy, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że budowa przedmiotowego budynku była zgodna z poprzednio obowiązującym planem miejscowym. Sąd wojewódzki przypomniał bowiem, że choć plan ten pozwalał na zabudowę poza pasem przybrzeżnym o szerokości 50 m od aktualnej granicy lustra wody (zdaniem skarżącej, w przypadku spornego budynku odległość ta wynosiła 59,56 m), to jednocześnie w pkt 5 Ustaleń ogólnych dotyczących całego obszaru objętego planem przewidywał, że "obiekty letniskowe osób fizycznych zrealizowane bez pozwoleń na budowę (a jak wyżej wskazano, takim jest sporny budynek), a położone poza normatywnym pasem przybrzeżnym o szerokości min. 50 m od granicy lustra wody adaptuje się na okres czasowy do lat 10-ciu (...) po uzyskaniu zgody Naczelnika Gminy na ich użytkowanie". Samowolna zabudowa poza pasem przybrzeżnym została usankcjonowana wyłącznie na 10 lat, licząc od wejścia w życie tego planu, tj. do 2005 r., a więc poprzedni plan nie dopuszczał istnienia takiej zabudowy po upływie tego okresu. W związku z tym, jak trafnie wskazał sąd wojewódzki, przywołana ponownie w skardze kasacyjnej kwestia odległości spornego budynku od lustra wody nie była dla sprawy istotna, skoro budynek ten nie został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania również poprzedniego planu miejscowego. Wobec ustalonych wymiarów obiektu, tj. 6 m x 6 m (powierzchnia zabudowy powyżej 35 m2), nie budzi wątpliwości, że wymagane dla niego było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego strona nie przedstawiła (potwierdziły to też ustalenia organów nadzoru budowlanego). Nie kwestionuje tego też skarżąca kasacyjnie. Oznacza to więc, że dokonana przez organy kwalifikacja ww. budynku i następnie prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego postępowanie, były prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).