II GSK 1709/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 8/18 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 8/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę H. S. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] października 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] czerwca 2017 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki Mercedes-Benz (nr rej. [...]), którym Skarżący wykonywał we własnym imieniu regularny przewóz drogowy osób na linii [...]. Kontrolowany pojazd był obserwowany (z użyciem wideorejestratora) po całej trasie przejazdu, a zatrzymano go do kontroli w M. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] października 2017 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Zdaniem GITD, z zebranego w sprawie materiału dowodowego (protokół kontroli oraz materiał filmowy z wideorejestratora) jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli podczas kursu z godz. 6:05 przewoźnik (Skarżący) zatrzymał się poza wyznaczonymi przystankami na linii regularnej [...]. Na nagraniu widać, że Skarżący: 1) zatrzymał się na przystanku na ul. Ś./p. w K. w celu wysadzenia jednego pasażera, a według rozkładu jazdy kurs z godz. 6:05 odbywa się z pominięciem tego przystanku; 2) w P. przy skrzyżowaniu z ul. O. zatrzymał się poza przystankiem wyznaczonym w rozkładzie jazdy (w miejscu, które w ogóle nie zostało oznaczone jako przystanek) w celu wysadzenia jednego pasażera; 3) w M. na ul. S. przed szpitalem zatrzymał się poza przystankiem wyznaczonym w rozkładzie jazdy (w miejscu, które w ogóle nie zostało oznaczone jako przystanek) i wysadził pięciu pasażerów. GITD dodał, że na podstawie dokumentacji fotograficznej ustalono, że w autobusie w widocznym miejscu w pobliżu kierowcy znajduje się kartka za napisem "zatrzymuje się na wszystkich przystankach", co sugeruje, że kierowca zatrzymuje się na każdym przystanku, jaki będzie na wyznaczonej trasie, a nie tylko na przystankach wyznaczonych w rozkładzie jazdy. Wobec tego GITD uznał, że WITD prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli jako wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem określonej w zezwoleniu trasy lub wyznaczonych przystanków, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, stosownie do art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej zwanej "utd") oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do utd. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Podniósł w szczególności, że materiału filmowego nie można uznać za dowód w sprawie, gdyż nie potwierdza, że Skarżący zatrzymał się na przystanku Ś./P., podczas gdy faktycznie zatrzymał się na przystanku Ś./J., a ten ma wyznaczony w rozkładzie jazdy. WSA oddalił skargę. WSA ocenił, że wbrew twierdzeniom Skarżącego za autobusem Skarżącego w dniu [...] czerwca 2017 r. podążał pojazd inspekcji transportu drogowego, kontrolując prawidłowość wykonywania tego kursu i rejestrując nagranie za pomocą wideorejestratora. Zdaniem WSA, zarejestrowany materiał filmowy stanowi dowód potwierdzający okoliczność przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, a także pozwala zweryfikować prawidłowość dokonanych w jej wyniku ustaleń faktycznych, w szczególności tych, które zostały zawarte w protokole z kontroli drogowej z [...] czerwca 2017 r. WSA nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego dowodu. Wskazał przy tym, że w świetle art. 75 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "kpa") jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Powołując się na wspomniane nagranie z wideorejestratora, WSA stwierdził, że potwierdza ono, że Skarżący zatrzymał autobus na przystanku na ul. Ś., który – jak wskazuje szczegółowa analiza oznaczeń i zabudowań przy tej ulicy – nie był przystankiem Ś./J. (na którym zatrzymał się później), a przystankiem wcześniejszym. WSA wskazał przy tym, że wykonując kurs o godz. 6:05 Skarżący zgodnie z rozkładem jazdy może zabierać i wysadzać pasażerów na ul. Ś. wyłącznie na przystanku Ś./J., a nagranie potwierdza, że na ul. Ś. z autobusu wysiadł pasażer na przystanku wcześniejszym niż przystanek Ś./J. WSA wskazał, że na podstawie nagrania zweryfikował również ustalenia kontroli drogowej dotyczące wysadzania przez Skarżącego pasażerów w miejscowościach P. i M. W ocenie WSA, treść nagrania koreluje z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli. Zdaniem WSA, dowody te wespół z dowodami z dokumentów, w szczególności w postaci zezwolenia wraz z rozkładem jazdy, pozwalają na wnioskowanie, że organy wnikliwie przeanalizowały dowody zebrane w toku postępowania, poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne w oparciu o te dowody, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania kwestionowanych w sprawie rozstrzygnięć w obu instancjach. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 85 § 1 i art. 89 kpa, polegające na oddaleniu skargi i niedostrzeżeniu w ramach kontroli działania organów administracji, że organy administracji nie przeprowadziły w toku postępowania rozprawy administracyjnej i nie przeprowadziły dowodu z oględzin z zapisu wideorejestratora, pomimo że wobec twierdzeń Skarżącego zachodziła konieczność ustalenia, czy Skarżący zatrzymał się w celu wysadzenia pasażerów na przystanku o nazwie "Ś./P." czy na przystanku "Ś./J." oraz czy i gdzie dokładnie zatrzymał się w miejscowościach P. i M; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie umożliwiły Skarżącemu obejrzenia zapisu z wideorejestratora i wypowiedzenia się co do utrwalonych w tym zapisie okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził w szczególności, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego. Dodał, że zadaniem organów było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w czasie której doszłoby do odtworzenia zapisu z wideonagrania przy udziale Skarżącego. Zdaniem Skarżącego, organy były zobligowane do umożliwienia Skarżącemu uczestnictwa w rozprawie i wypowiedzenia się co do poszczególnych elementów utrwalonego zapisu rejestratora. W piśmie procesowym z 19 września 2018 r. GITD wniósł o przeprowadzenie rozprawy w sprawie ze skargi kasacyjnej Skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna, zarzucająca tylko naruszenie przepisów postępowania, została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym ten Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Skarżącemu – wykonującemu przewóz regularny z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków i trasy przejazdu – stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem WSA - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ oceny, że Skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. wykonując przewóz regularny na linii [...] (kurs o godz. 6.05), po pierwsze, wysadził pasażera na przystanku Ś./P., a według rozkładu jazdy kurs o godz. 6.05 odbywa się z pominięciem tego przystanku, ponadto kilkakrotnie zatrzymał się w celu wysadzenia pasażerów w miejscach niebędących przystankami według obowiązującego go rozkładu jazdy, co uzasadniało ukaranie go karą w wysokości 3 000 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie podważają stanowiska WSA, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem z następujących powodów. Nie ma podstaw, by twierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których autor skargi kasacyjnej twierdzi, że nie zostało w sprawie właściwie ustalone, czy Skarżący zatrzymał się na przystanku o nazwie "Ś./P.", jak twierdzi organ czy "Ś./J.", jak twierdził Skarżący oraz czy i dokładnie gdzie zatrzymał się on w miejscowościach P. i M. Wbrew tym twierdzeniom uznać trzeba, że wyrok zawiera prawidłową ocenę podnoszonych kwestii. Zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy tzn. protokół z kontroli oraz nagranie z wideorejstratora, wraz z materiałem fotograficznym oraz odpisem zezwolenia z załączonym rozkładem jazdy z wyszczególnionymi przystankami, potwierdza zatrzymanie się Skarżącego poza wyznaczonymi przystankami. Odnośnie do pierwszego z tych zatrzymań - widoczne na nagranym filmie cechy charakterystyczne otoczenia (widoczne oznaczenia i zabudowania na ulicy), opis zdarzenia w protokole, a także fakt, że w drodze powrotnej Skarżący zatrzymał się, już zgodnie z rozkładem jazdy na przystanku Ś./J., który nie był tym samym przystankiem co kwestionowany, pozwala w dostateczny sposób zidentyfikować to miejsce zatrzymania i stwierdzić, że nie ma żadnych wątpliwości, że nie jest to przystanek Ś./J. Natomiast, jeśli chodzi o zatrzymania w miejscowościach P. oraz M. w ogóle poza przystankami, to również okoliczności tych zdarzeń (w P. Skarżący zasygnalizował zjazd na pobocze, gdy tylko pojazd się zatrzymał, pasażer wysiadł, ponownie zatrzymał się przy skrzyżowaniu z ul. O., tam wysadził pasażerkę, w M. zaś pojazd zjechał poza trasę, a następnie po wysadzeniu pod szpitalem pasażerów, zawrócił i w tym momencie został zatrzymany przez kontrolerów) świadczą, że prawidłowe było zakwalifikowanie tych zdarzeń jako zatrzymanie się poza wyznaczonymi przystankami w celu wysadzenia pasażerów. Zasady doświadczenia życiowego i logiki nie pozwalają przyjąć wersji Skarżącego, że to ostatnie zdarzenie (zjazd poza wyznaczoną trasę i tam wypuszczenie pasażerów) było spowodowane omyłką, gdyż przeczą temu czas jazdy, prędkość i długość pokonanego odcinka drogi. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 74 ust. 1 utd w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej, podczas przeprowadzanej kontroli drogowej, inspektor sporządza protokół kontroli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na szczególne dowodowe znaczenie takiego protokołu, który jest często podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. W aktach niniejszej sprawy znajduje się prawidłowo sporządzony protokół z kontroli, która dodatkowo była utrwalona na wideorejestratorze. Fakt odmowy podpisania protokołu przez Skarżącego, co trafnie wywiódł WSA, nie może stanowić podstawy do odmowy uznania procedury kontrolnej za prawidłową. Biorąc zatem pod uwagę wyżej wskazane, ustalone i ocenione okoliczności, nie można uznać, aby WSA nieprawidłowo przyjął, że organy ustalając stan faktyczny uchybiły zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do treści § 2 artykułu 77 kpa organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla wysnucia adekwatnych i opartych na nim, a zarazem spójnych ocen. Brak było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, a w szczególności przeprowadzania rozprawy administracyjnej z oględzinami, której przeprowadzenie, co należy podkreślić, stosownie do treści art. 89 § 1 kpa zostało pozostawione do oceny organowi. Skarżący stawiając zarzut uchybienia art. 89 kpa nie wskazał, wbrew obowiązkowi precyzyjnego formułowania skargi kasacyjnej, z którą jednostką redakcyjną tego przepisu wiąże uchybienie, co już musi przesądzać o braku skuteczności tego zarzutu. Na marginesie tylko można wskazać, że z odwołania Skarżącego wynika, że zapoznał się on z materiałem filmowym utrwalonym na wideorejestratorze, z którym – nieskutecznie – polemizuje oraz że okoliczność zatrzymywania się Skarżącego poza wyznaczonymi przystankami została stwierdzona w oparciu o całokształt materiału zgromadzonego w aktach. Odnośnie do drugiego z zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej – dotyczącego wadliwej kontroli przez WSA naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 10 § 1 kpa, należy podkreślić, że zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcję (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04, Lex nr 186863; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04, Lex nr 238593; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, Lex nr 173263; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06, Lex nr 236385; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, Lex nr 281385). Brak uzasadnienia zarzutu i skonfrontowania zarzuconego uchybienia ze stanowiskiem WSA wyrażonym w tym zakresie w zaskarżonym wyroku (str. 8 uzasadnienia) nie pozwala uznać tak postawionego zarzutu za skuteczny. Reasumując, prawidłowo zebrany materiał dowodowy potwierdził zdarzenia, zatrzymania się Skarżącego poza wyznaczonymi przystankami oraz brak podstaw do przypuszczenia, że zatrzymania te były spowodowane przyczynami niezależnymi od Skarżącego, zatem WSA właściwie ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.