II OZ 455/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 849/17 o odrzuceniu skargi I.D. na postanowienie Komisarza Wyborczego we Wrocławiu z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 13 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę I.D. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Komisarza Wyborczego we Wrocławiu z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Komisarz Wyborczy we Wrocławiu stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącej będącej radną Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 384 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 – dalej jako "Kodeks wyborczy"), od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Natomiast stosownie do art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że w art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca wprowadził uregulowanie dotyczące zachowania terminu do wniesienia skargi lub odwołania odmienne niż w art. 83 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a."). Z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego wynika, że o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data złożenia pisma do właściwej instytucji (w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku), czyli data wpływu pisma do wskazanego w przepisie organu, a nie data jego nadania w urzędzie pocztowym. Norma z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego stanowi wyjątek od zasady, że nadanie pisma w urzędzie pocztowym w przewidzianym ustawą terminie jest równoznaczne ze złożeniem skargi. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącej 7 grudnia 2017 r. Siedmiodniowy termin do złożenia skargi na to postanowienie upływał 14 grudnia 2017 r. Skarga zaadresowana do Komisarza Wyborczego we Wrocławiu została nadana w urzędzie pocztowym 14 grudnia 2017 r. i wpłynęła do organu 21 grudnia 2017 r., a więc siedem dni po upływie terminu z art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego. Z tego powodu Sąd I instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. Zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 8, art. 9, art. 112 i art. 107 k.p.a. przez odrzucenie skargi, pomimo błędnego pouczenia o trybie jej wniesienia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po pierwsze, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Wbrew twierdzeniom zażalenia, z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego wynika zatem, że o zachowaniu 7-dniowego terminu do wniesienia skargi na postanowienie komisarza wyborczego stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego decyduje data złożenia skargi organowi wyborczemu. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 83 § 3 p.p.s.a. i z tego względu Sąd I instancji prawidłowo przyjął w tej sprawie, że skarga na postanowienie Komisarza Wyborczego we Wrocławiu z 7 grudnia 2017 r. została wniesiona z uchybieniem terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, na gruncie ustawy p.p.s.a., jak również na gruncie przepisów szczególnych Kodeksu wyborczego, brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "złożenia" z "nadaniem". Pojęcia te bywają używane zamiennie w orzecznictwie lub poglądach doktryny, jednak ustawodawca w przepisach ustawy p.p.s.a. nie nadał im tego samego znaczenia. Zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a., "oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu". W tej normie ustawodawca przewidział dwa pojęcia – oddanie pisma, a więc fizyczne przekazanie go operatorowi oraz wniesienie pisma, a więc jego wpływ do sądu. Dla zachowania terminu do dokonania czynności procesowej na gruncie tego przepisu oddanie pisma jest równoznaczne w skutkach prawnych z wniesieniem do sądu. Natomiast zgodnie z art. 83 § 4 p.p.s.a., "to samo dotyczy złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku.". W tym przypadku, ustawodawca posłużył się pojęciem "złożenia pisma", które ma tożsame znaczenie z "oddaniem pisma", o którym stanowi art. 83 § 3 p.p.s.a. (nie ulega wątpliwości, że normy z obu tych przepisów należy odczytywać łącznie). Oznacza to, że na gruncie ustawy p.p.s.a. ustawodawca traktuje oddanie pisma i złożenie pisma jako fizyczne jego przekazanie odpowiedniemu podmiotowi – uprawnionemu operatorowi, dowódcy jednostki wojskowej, administracji zakładu karnego albo kapitanowi statku. Nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane w zażaleniu, że przepisy Kodeksu wyborczego są przepisami szczególnymi względem przepisów ustawy p.p.s.a. Jedną ze szczególnych regulacji stanowi właśnie art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, który również posługuje się pojęciem złożenia dokumentu. Jednocześnie, odmiennie niż art. 83 § 3 i 4 p.p.s.a., przepis ten przewiduje, że zachowanie terminu do dokonania określonych w Kodeksie wyborczym czynności procesowych zależy właśnie od złożenia pisma (a więc oddania pisma) do właściwego sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku. Jest to regulacja wyjątkowa, spójna z innymi szczególnymi regulacjami Kodeksu wyborczego, zapewniającymi sprawne i skuteczne przeprowadzenie wyborów. Szczególny charakter art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16; z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 444/17; z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 1331/15; z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16; z 18 listopada 2015 r., sygn. II OZ 1144/15). Po drugie, skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 112 i art. 107 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że skarżąca została błędnie pouczona o trybie zaskarżenia postanowienia Komisarza Wyborczego, a zatem nie może ponosić negatywnych skutków tego rodzaju uchybienia organu, a w konsekwencji Sąd I instancji powinien uznać, że skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Z przepisu tego (jak również z pozostałych powołanych w ramach tego zarzutu przepisów) nie wynika jednak, że błędne pouczenie może spowodować zmianę ustawowego terminu do wniesienia skargi bądź wystąpienia z powództwem, a jedynie, że strona korzystając z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do zmiany ustawowego terminu do wniesienia skargi, ponieważ jest tym terminem związany, w tym znaczeniu, że uchybienie terminu do wniesienia skargi musi skutkować jej odrzuceniem. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której strona złożyła skutecznie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i Sąd ten wniosek uwzględnił. W tej sprawie skarżąca nie wystąpiła z tego rodzaju wnioskiem. Kolejnym wyjątkiem od tej zasady jest instytucja z art. 53 § 2 in fine p.p.s.a., która nie miała w tej sprawie zastosowania, ponieważ postanowienie Komisarza Wyborczego nie jest aktem lub czynnością, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale postanowieniem, którego kontrola jest dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 3 w związku z art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.