II OSK 159/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2720/15 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. N. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. sezonowy bar gastronomiczny wraz z instalacjami zewnętrznymi na działce nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Starosta Pucki. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wskazał organ odwoławczy, Skarb Państwa – Starosta Pucki swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wywodził z faktu bycia właścicielem działki nr ew. [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Jednocześnie z księgi tej wynika, że na ww. nieruchomości zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz M. K. Ponieważ w sprawie wydania użytkownikowi wieczystemu pozwolenia na budowę, nie ma interesu prawnego właściciel nieruchomości, który oddał ją w drodze umowy cywilnoprawnej w użytkowanie wieczyste, to Skarb Państwa – Starosta Pucki nie jest stroną postępowania w sprawie i nie mógł skutecznie złożyć środka odwoławczego od tej decyzji. Bez znaczenia dla sprawy pozostawało natomiast toczące się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie postępowanie w sprawie uzgodnienia treści ww. księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ma ono na celu wykreślenie M. K. jako użytkownika wieczystego działki nr ew. [...] oraz wpisanie jako wyłącznych użytkowników wieczystych R. N. w udziale wynoszącym łącznie 3/4 oraz S. N. w udziale wynoszącym łącznie 1/4. Tym samym nadal będzie ustanowione na tej działce prawo użytkowania wieczystego. Skargę na powyższą decyzję złożył R. N. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 127, art. 105 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 80 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. K. K. i M. K. wniosły o oddalenie skargi. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołał się do art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i pojęcia "interesu prawnego", a następnie stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wpływa na charakter praw i obowiązków tylko podmiotu wnoszącego odwołanie i tylko ten podmiot ma legitymację do skarżenia takiej decyzji do sądu. Okoliczność, że inne podmioty zostały umieszczone w rozdzielniku decyzji organu odwoławczego i ją otrzymały nie rodzi dla nich prawa do skarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd uznał, że skarżący R. N. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania Skarbu Państwa – Starosty Puckiego. Objęcie kontrolą Sądu decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego stanowiłoby niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 P.p.s.a. Z tych względów Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi. Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania Skarbu Państwa - Starosty Puckiego, gdy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, wynikający zarówno z jego statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i z przysługującego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której inwestycja miałaby zostać zrealizowana oraz nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy oraz wydania wyroku oddalającego wniesioną przez skarżącego skargę; 2. art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez faktyczne nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do podnoszonych przez skarżącego zarzutów w jakimkolwiek zakresie, co skutkowało nierozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 16 § 1 K.p.a., art. 131 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu odwoławczym, gdy jest on stroną postępowania administracyjnego oraz pominięcie szeregu uprawnień związanych z posiadanym przez skarżącego statusem strony postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę, składających się na interes prawny skarżącego w zaskarżeniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w szczególności, że wydanie tej decyzji skutkowało uzyskaniem przez decyzję organu I instancji statusu decyzji ostatecznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czego następstwem było wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę; 4. art. 28 ust. 2 w z w. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a także, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym posiada interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu odwołania wniesionego przez Skarb Państwa - Starostę Puckiego, a przez to posiada interes prawny do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję organu II instancji umarzającą postępowanie odwoławcze, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a przez to do wydania wyroku oddalającego wniesioną skargę; 5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 233 Kodeksu cywilnego oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy realizacja przedmiotowej inwestycji narusza przysługujące skarżącemu prawo użytkowania wieczystego oraz że jest on użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej inwestycją, gdy realizacja przedmiotowej inwestycji narusza to prawo, a inwestorowi nie przysługuje jakiekolwiek prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym skarżący posiada interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu odwołania wniesionego przez Skarb Państwa – Starostę Puckiego, a przez to posiada interes prawny do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję organu II instancji umarzającą postępowanie odwoławcze, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a przez to do wydania wyroku oddalającego wniesioną skargę. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu Sądowi, orzeczenie o zwrocie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: - wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV CSK [...] na okoliczność przysługiwania skarżącemu oraz S. N. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej księgą wieczystą o numerze [...], z której została wydzielona działka nr [...], a przez to nieprzysługiwania M. K. prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości; - informacji z portalu www.ekw.ms.gov.pl odpowiadającej treści zupełnej księgi wieczystej o numerze [...] na okoliczność treści tej księgi wieczystej oraz wydzielenia z nieruchomości objętej księgą wieczystą o numerze [...] działki o numerze ewidencyjnym [...] do księgi wieczystej o numerze [...], w tym daty tego wydzielenia; - informacji z portalu www.ekw.ms.gov.pl odpowiadającej treści zupełnej księgi wieczystej o numerze [...] na okoliczność treści tej księgi wieczystej oraz wydzielenia z nieruchomości objętej księgą wieczystą o numerze [...] działki o numerze ewidencyjnym [...] do księgi wieczystej o numerze [...], w tym daty tego wydzielenia i założenia księgi wieczystej, a także wpisu stosownych ostrzeżeń w dziale III księgi wieczystej; - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie VII SA/Wa 2250/15 na okoliczność treści tego rozstrzygnięcia oraz jego motywów, a w szczególności merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesionej przez skarżącego skargi na analogiczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie odwoławczego z odwołania Skarbu Państwa - Starosty Puckiego w analogicznej sprawie oraz uznania, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. w sprawie VII SA/Wa 2272/15 na okoliczność treści tego rozstrzygnięcia oraz jego motywów, a w szczególności merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesionej przez skarżącego skargi na analogiczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania Skarbu Państwa - Starosty Puckiego w analogicznej sprawie oraz uznania, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniosła o jej oddalenie. Stanowisko zawarte w ww. odpowiedzi na skargę kasacyjną poparła M. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Podkreślić należy, że jedyną okolicznością badaną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżący R. N. miał interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję z dnia [...] września 2015 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego z wniosku (odwołania) Skarbu Państwa – Starosty Puckiego od decyzji o pozwoleniu na budowę. I tak nie można zgodzić się z ogólnikowym stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że "inne podmioty" przez które Sąd ten zdaje się również rozumieć skarżącego, skoro to jego interes prawny we wniesieniu skargi podlegał badaniu, zostały umieszczone wprawdzie w rozdzielniku decyzji organu odwoławczego i otrzymały decyzję, ale nie rodzi dla żadnego z nich prawa do skarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy i sytuacji prawnej strony skarżącej. Lapidarna ocena Sądu pierwszej instancji pomija materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, szczególnie ten dotyczący tego komu przysługuje prawo użytkowania wieczystego zainwestowanej w niniejszej sprawie działki. Z analizy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że została ona założona w konsekwencji zawarcia przez współużytkowników wieczystych R. N. i M. K. w dniu 10 marca 2014 r. umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego o zniesieniu współużytkowania wieczystego nieruchomości i współwłasności budynków. Działka nr [...] została przeniesiona do księgi wieczystej nr [...] z księgi o numerze [...]. Zawarcie powyższej umowy poprzedzone było wyrokiem Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I C [...] o uzgodnieniu treści księgi wieczystej o numerze [...]. Wniesiona od tego wyroku apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt III Ca [...], zaś złożoną skargę kasacyjną wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV CSK [...] oddalono. W myśl wskazanego wyżej wyroku z księgi wieczystej o numerze [...] wykreślono dotychczasowych współużytkowników wieczystych R. N. i M. K., zaś wpisano R. N. do udziału wynoszącego ¾ i S. N. do udziału wynoszącego ¼. Istotnym jest też to, iż postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy w Wejherowie w sprawie o sygn. akt I C [...] udzielił zabezpieczenia roszczenia Skarbu Państwa – Starosty Puckiego w ten sposób, że nakazał wpisanie w księdze wieczystej nr [...] ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu z powództwa Skarbu Państwa – Starosty Puckiego przeciwko R. N., S. N. i M. K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym została wyłączona rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotecznych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, iż R. N. jako współużytkownikowi wieczystemu działki objętej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji przysługiwał interes prawny w niniejszym postępowaniu, w tym i w skarżeniu decyzji organu odwoławczego. Wobec tego, że skarżący zasadnie podważył w rozpoznawanej skardze kasacyjnej ocenę Sądu pierwszej instancji przedstawioną w skarżonym wyroku, to jako trafne należało ocenić wszystkie zarzuty kasacji nawiązujące swoją argumentacją do stwierdzenia, że skarżący posiada interes prawny w skarżeniu decyzji organu odwoławczego z uwagi na przysługujące mu prawo wieczystego użytkowania do nieruchomości, na której ma zostać zrealizowane planowane w sprawie przedsięwzięcie. Z tych też względów koniecznym jest uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy.