VII SA/Wa 2720/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. [...], na podstawie art. 28 i art. 33 ust. 1 art. 34, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. pozwolenia na budowę sezonowego baru gastronomicznego wraz z instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...], obr. [...] W. Po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Starosty [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.- umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołujący się Starosta [...] nie posiada przymiotu strony. Organ wskazał, że Skarb Państwa - Starosta [...] swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wywodził z faktu bycia właścicielem działki nr ew. [...], co wynika z Księgi Wieczystej nr [...]. Z treści tej księgi wynika jednocześnie, że na nieruchomości nr ew. [...] zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz M. K. Powołując się na art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), organ wskazał, że korzystanie przez użytkownika wieczystego z nieruchomości gruntowej odbywa się z wyłączeniem innych osób, w tym właściciela. Dalej powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], wskazał, że użytkownikowi wieczystemu przysługują - podobnie jak właścicielowi - dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania swoim prawem. Wspólne dla przepisów art. 233 k.c. i art. 140 k.c. jest również to, że granice treści prawa własności i użytkowania wieczystego wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego, ale między tymi prawami zachodzi ta istotna różnica, że granice prawa użytkowania wieczystego określa również umowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka - z uwagi na bardzo szerokie, choć ograniczone w czasie uprawnienia użytkowania wieczystego - prowadzi do daleko idącego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, który na czas trwania umowy rezygnuje z atrybutów swego prawa własności. Organ powołał się także na orzecznictwo. Wobec powyższego organ stwierdził, że Skarb Państwa - Starosta [...] nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie i tym samym nie mógł skutecznie złożyć środka odwoławczego od tej decyzji. Organ wskazał też, że na legitymację procesową nie ma wpływu kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia ani celowości planowanej inwestycji. Tak samo ocenił podnoszoną przez skarżącego okoliczność toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Postępowanie to ma bowiem na celu wykreślenie M. K. jako użytkownika wieczystego działki ni ew. [...] oraz wpisanie jako wyłącznych użytkowników wieczystych R. N. i S. N. Tym samym na działce nr ew. [...] nadal ustanowione będzie prawo użytkowania wieczystego które - zgodnie z przytoczonym wyżej orzecznictwem - wyłącza prawo właściciela nieruchomości do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego Skarbu Państwa - Starosty [...] pozostaje też fakt, iż brał on udział w postępowaniu w pierwszej instancji. Interesu prawnego skarżącego nie można wywodzić z samego faktu doręczenia mu zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Z uwagi na to, iż organ odwoławczy umorzył postępowania odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na ww. decyzję złożył R. N. zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 oraz art. 105 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek błędnego uznania, że wnoszącemu odwołanie Skarbowi Państwa od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę sezonowego baru gastronomicznego wraz z instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...], obr. [...] Władysławowo, nie przysługuje w niniejszym postępowaniu status strony, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, jako że w konsekwencji doprowadziło do uznania postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe, 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego na czas trwania przeszkody jaką jest prejudycjalne postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wykreślenie istniejącego wpisu osoby nieuprawnionej – M. K. - jako użytkownika wieczystego nieruchomości, które to postępowanie zawisło przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygnaturą [...], a która to kwestia ma podstawowe znaczenie dla zakreślenia kręgu stron niniejszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania doprowadzając do odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego oraz w konsekwencji do jego umorzenia, 3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji nieustalenie kręgu stron niniejszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania jako podstawa do odmowy przyznania Skarbowi Państwa przymiotu strony, pomimo że w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się działki stanowiące własność Skarbu Państwa, 4. art. 80 k.p.a. i przekroczenie ram swobodnej oceny dowodów poprzez bezpodstawne uznanie tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z pominięciem braku jakiegokolwiek tytułu prawnego wpisanego obecnie do księgi wieczystej użytkownika wieczystego i połączonego - z nim węzłem obligacyjnym Inwestora w kontekście stanu zawisłości sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, jako że doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż Inwestor jest legitymowany do występowania w niniejszym postępowaniu jako wnioskodawca, 5. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego przed rozpoznaniem wniosku Skarżącego z dnia 10 września 2015 r. o zawieszenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, jako że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania nie opiera się na merytorycznej ocenie jego zasadności, lecz na fakcie uprzedniego wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze przez ten sam Organ, co w konsekwencji doprowadziło do jego nierozpoznania co do istoty i nie zawieszenia postępowania celem ustalenia, komu przysługuje tytułu prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania odwołania Skarbu Państwa - Starosty [...], oraz o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że po wniesieniu skargi, sąd z urzędu bada czy skargę wniósł podmiot określony w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi (por. postanowienie NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10, LEX nr 742360). W związku z powyższym, legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005 r., str. 212 i nast.). W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Skarbu Państwa – Starosty [...] od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę sezonowego baru gastronomicznego. Wyjaśnić zatem należy, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Skoro nie kształtuje się stosunek materialnoprawny, to należy uznać, że strony stosunku materialnoprawnego nie są stronami postępowania odwoławczego umarzającego postepowanie odwoławcze, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r. II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego wpływa na charakter praw i obowiązków tylko podmiotu wnoszącego odwołanie i tylko ten podmiot ma legitymację dalej skarżyć do sadu administracyjnego tę decyzję. Okoliczność, że inne podmioty zostały umieszczone w rozdzielniku decyzji organu odwoławczego i ją otrzymały nie rodzi dla żadnego z tych podmiotów prawa do skarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 357/05, w którym wskazał, że ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (LEX nr 194900). Tym samym Sąd uznał, że skarżący R. N. nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania Skarbu Państwa – Starosty [...]. Objęcie kontrolą Sądu decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie, stanowiłoby niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 p.p.s.a. Z tych względów Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.