II SA/Ol 33/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. K. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części poddasza w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym na pokoje mieszkalne na terenie części działki oznaczonej nr ewidencyjnym "[...]" w obrębie geodezyjnym S., gmina K. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy z przedmiotowym wnioskiem wystąpiła w dniu "[...]" D.S. Pismem z dnia "[...]" B. K. zgłosiła sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Wskazała, że inwestycja jest w trakcie realizacji, przy czym roboty budowlane zostały wstrzymane w związku z tym, że były prowadzone bez uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w wyniku tych robót doszło do zwiększenia wysokości budynku o 1,5m, a nadto zwiększona została kubatura budynku i powierzchnia użytkowa poddasza. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. jest odrębnym postępowaniem administracyjnym i nie ma wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nadto planowana inwestycja spełnia wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. W wyniku odwołania złożonego przez B. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek w przedmiotowej sprawie nie spełnia wymogów wynikających z art. 52 u.p.z.p., gdyż we wniosku zawarto informację, że parametry budynku nie ulegną zmianie podczas, gdy co innego wynika z akt sprawy. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy K., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego na pokoje mieszkalne na terenie części działki nr ewid. "[...]", położonej w miejscowości S., w obrębie geodezyjnym S., gmina K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia, w tym również z Dyrektorem Powiatowego Zarządu Dróg w N., który w postanowieniu z dnia "[...]" zaznaczył, iż w myśl art. 43 ust 1lp. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane powinny być usytuowane w terenie zabudowanym w odległości co najmniej 8m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi. Podniesiono również, iż zgodnie z wytycznymi Kolegium organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez dopełnienie wymogów wynikających z art. 52 u.p.z.p. Zgodnie z uzupełnionym wnioskiem inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania części poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego na pokoje mieszkalne na terenie części działki o nr ewid. "[...]" w obrębie geod. S., gmina K., przy czym parametry budynku pozostaną bez zmian. We wniosku zawarto również informację, że roboty budowlane polegające na nadbudowie poddasza w budynku mieszkalnym na wskazanej działce zostały wykonane, co potwierdza decyzja z dnia "[...]". Jednocześnie organ wskazał, iż pismem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. poinformował, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na nadbudowie poddasza w budynku mieszkalnym, położonym na wskazanej działce, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę zostało zakończone decyzją z dnia "[...]", natomiast postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania części poddasza na cele mieszkalne w przedmiotowym budynku, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę jest w toku, przy czym postanowieniem z dnia "[...]" organ nadzoru budowlanego zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania w kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy K. W świetle powyższych okoliczności, organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu, należało ustalić warunki zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części poddasza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na pomieszczenia mieszkalne. Podkreślono, iż przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się realizację inwestycji oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Przeprowadzono również analizę w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której jest mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., tj.: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, iż decyzja ta nadal nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa. Wskazała, że organ nie posłużył się mapą zasadniczą i nie wyjaśnił podstaw zastosowania mapy sytuacyjno – wysokościowej przy ustalaniu warunków zabudowy. Ponadto na załączonej mapie sytuacyjno-wysokościowej nie ustalono obszaru oddziaływania inwestycji, zaś organ nie odniósł się do tego obszaru oddziaływania, poprzestając jedynie na oznaczeniu terenu inwestycji i obszaru analizowanego. Z mapy tej nie wynika również, czy jest ona aktualizowana. Odwołująca się zakwestionowała także zapis dotyczący szczelności istniejącego bezodpływowego zbiornika na ścieki, wskazując, że zbiornik ten nie posiada wybetonowanego dna oraz podniosła, że zaniechano określenia zapotrzebowania w wodę i energię inwestycji. Wskazała, iż organ naruszył art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Zarzuciła, że organ nie ustosunkował się do przedstawionych przez nią dowodów, nie wskazał dlaczego uznał je za niezasadne i tym samym, należy uznać, iż nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Organ nie uzasadnił również, dlaczego uznał, że planowana inwestycja nie spowoduje zmiany wysokości przedmiotowego budynku. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji stwierdził, iż zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nadal nie spełnia wymogów wynikających z art. 52 u.p.z.p. Podkreślono przy tym, iż okoliczność ta jest podnoszona przez Kolegium po raz kolejny i mimo wskazań o potrzebie uzupełnienia wniosku, szczególnie wobec faktów, że istota postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma na celu legalizację samowoli budowlanej stwierdzonej przez odpowiednie organy, której dopuściła się wnioskodawczyni, organ I instancji zaakceptował uzupełnienie wniosku, które było tożsame z wnioskiem z dnia "[...]", uzupełnionym następnie pismem z dnia "[...]". Zaznaczono, iż z materiału aktowego przekazanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. wynika, że zmieniły się parametry wybudowanego obiektu w zakresie wysokości, konstrukcji komina i dachu, które to zmiany powinny być uwzględnione we wniosku. Podkreślono, iż związanie postanowieniami i decyzją wydaną przez organ nadzoru budowlanego, w myśl art. 16 k.p.a. obejmuje także organy rozstrzygające w toku instancji sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez dopełnienie wymogów wynikających z art. 52 u.p.z.p. Niedopełnienie tych wymogów powinno skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania i zakończenie procedowania w sprawie w drodze tej czynności materialno-technicznej. Jednocześnie wskazano, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków, zaś stwierdzenie przez organ, że którykolwiek z warunków nie został spełniony przy wnioskowanej inwestycji obliguje do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie wobec braków wniosku nie było podstaw do procedowania w odniesieniu do tych przesłanek, szczególnie w zakresie punktu 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś poczynione ustalenia organu I instancji należy uznać za wadliwe w istotnym stopniu. Odnosząc się do postanowienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. z dnia "[...]", uzgadniającego przedłożony projekt decyzji o uzgodnieniu warunków zabudowy, organ odwoławczy zauważył, iż w uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości co najmniej 8m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi, tymczasem z załącznika nr 1 zaskarżonej decyzji wynika, że parametru tego nie spełnia obiekt w wersji jeszcze przed przebudową. Ponadto istnieją wątpliwości, czy zaskarżona decyzja została doręczona T. i C. R., będącymi stronami postępowania. W związku z powyższymi okolicznościami, w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom określonym w art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., w szczególności w uzasadnieniu nie wykazano spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym w związku z niekompletnością przedłożonego wniosku było to właściwie niemożliwe. Jednocześnie zaznaczono, iż w przypadku przygotowania nowego projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy powtórzyć procedury uzgodnieniowe. Od powyższej decyzji organu II instancji D. S. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowe postępowanie w niniejszej sprawie. Podkreśliła, iż wypełniła obowiązki nałożone na nią przez organ odnośnie zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie poddasza bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podnoszone przez współwłaścicielkę działki, na której stoi budynek, argumenty są nieprawdziwe i wynikają ze złośliwości oraz uporczywego utrudniania załatwienia jakichkolwiek spraw urzędowych w związku z toczącym się z inicjatywy skarżącej postępowaniem sądowym w przedmiocie zniesienia współwłasności przedmiotowej działki. Odnosząc się do decyzji organu odwoławczego, skarżąca zarzuciła organowi oparcie się wyłącznie o argumenty przedstawione przez stronę przeciwną. Jednocześnie wskazała, iż budynek ten stoi w tym samym miejscu od 50 lat i wcześniej nie mówiono obowiązku zachowania odległości od drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do p.p.s.a. W myśl wprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym termin do wniesienia sprzeciwu, który wynosi czternaście dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. W rozpoznawanej sprawie zarówno wydanie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Tym samym, zastosowanie znajdzie ustawa p.p.s.a. w jej aktualnym brzmieniu. Rozpoznając wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji organu II instancji, Sąd uznał, iż sprzeciw ten nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim podnieść, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to również z treści art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, iż decyzja ta nie odpowiada wymogom określonym w art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., w szczególności w uzasadnieniu nie wykazano spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym w związku z niekompletnością przedłożonego wniosku było to właściwie niemożliwe. Podkreślono, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nadal nie spełnia wymogów wynikających z art. 52 u.p.z.p. Zwrócono również uwagę na fakt, iż w myśl art. 43 ust. 1 lp.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości co najmniej 8m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi, tymczasem z załącznika nr 1 wydanej decyzji wynika, że tego parametru obiekt nie spełniał jeszcze przed przebudową. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż istnieją wątpliwości, czy zaskarżona decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest w pełni uzasadnione i zgodne z prawem. Należy podkreślić, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oczywisty jest również fakt, iż przedmiotowe postępowanie może zostać zainicjowane wyłącznie prawidłowo sformułowanym wnioskiem strony. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, zarówno pierwszy wniosek inwestora, jak i kolejny (złożony po uchyleniu pierwszej decyzji wydanej w niniejszej sprawie) nie zawiera elementów dotyczących zmian w kubaturze budynku. Co więcej, wniosek z dnia "[...]" zawiera oświadczenie, w którym stwierdzono, że parametry budynku nie uległy zmianie. Jednakże ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że wskutek prac budowlanych zmieniła się kubatura i bryła budynku. Tym samym, nie można uznać, iż wniosek jest poprawny, zgodny ze stanem faktycznym. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że brak choćby jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wskazano, czy przesłanki te zostały spełnione, jakie fakty organ uznał za udowodnione i na jakich dowodach się oparł oraz z jakich powodów innym dowodom odmówił wiarygodności. Należy nadto wskazać, że słusznie Kolegium zwróciło uwagę na zapis dotyczący ulokowania nowej inwestycji w odległości co najmniej 8m od krawędzi jezdni drogi. Przy czym wskazana okoliczność nie przesądza o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz ma stanowić przedmiot badania w toku ponownego postępowania przed organem I instancji. Niezbędne jest również ustalenie, czy przedmiotowa decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania. W ocenie Sądu wskazane wyżej wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za prawidłowe. Jednocześnie stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że z wyżej podanych względów w niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.