II OSK 217/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Wodna w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2017 r. o odrzuceniu skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Go 559/17 ze skargi [...] Spółka Wodna w [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 17 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 559/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a. w zw. z art. 179 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.) - Prawo wodne z 2001 r., odrzucił skargę [...] Spółka Wodna w [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji zaprezentował poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r., przyjmując, że skarżąca spółka wodna powinna była wnieść od decyzji stwierdzającej nieważność uchwały wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero potem skargę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego nie stanowi wyczerpania środków zaskarżenia, stąd konieczne było odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. [...] Spółka Wodna w [...] wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuciła na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. w zw. z art. 179 ust. 4 w zw. z ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi, podczas gdy zgodnie ze wskazaną wyżej regulacją, decyzja podlegała bezpośredniemu zaskarżeniu do Sądu administracyjnego bez konieczności podejmowania jakichkolwiek czynności; 2. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo braku zaistnienia ku temu przesłanek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosowne do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skarga może zostać wniesiona do Sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Przytoczony przepis, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ma zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - ustawa nowelizująca, przepisy art. 52 i 53 P.p.s.a. w nowym brzmieniu stosuje się tylko w stosunku do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. po 1 czerwca 2017 r. Stanowiąca przedmiot skargi decyzja wydana została 24 kwietnia 2017 r., a zatem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Z tych samych względów w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 52 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym, jeżeli stronie przysługuje prawo do zawrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W świetle zatem art. 52 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, wyczerpanie środków zaskarżenia, poprzedzające złożenie skargi do sądu administracyjnego, stanowi jedną z podstawowych przesłanek decydujących o dopuszczalności skargi. Tym samym nie jest możliwym dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji lub postanowienia organu I instancji bez uprzedniej weryfikacji tego orzeczenia przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego, jeżeli przepisy prawa przewidują środek odwoławczy w ramach danej sprawy administracyjnej. Natomiast jeżeli skarżący wniósł odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia organu I instancji i w wyniku postępowania odwoławczego organ II instancji wydał decyzję lub postanowienie, to wniesienie skargi do sadu administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie na akt prawa organu II instancji, wydany w wyniku rozpoznania odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca spółka wodna wniosła skargę na decyzję Prezydenta Miasta [...] dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków [...] spółki wodnej z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia liczby członków Komisji Rewizyjnej [...] spółki wodnej z siedzibą w [...] w czasie kadencji 2017-2022. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie uregulowanym w rozdziale 3 Prawa wodnego z 2001 r. – Nadzór i kontrola nad działalnością spółek. Zgodnie z treścią art. 179 powołanej ustawy, w oparciu, o który wydana została zaskarżona decyzja, zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1). Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (ust. 2). Starosta, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie (ust. 3). Decyzja, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 4). Przepis art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Na gruncie art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r., jak wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, ale i skarżąca spółka wodna w skardze kasacyjnej, zarysowały się dwa przeciwstawne stanowiska. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt SK 49/13 (OTK-A 2017/41; Dz. U. z 2017 r. poz. 980) "Art. 179 ust. 4 in principio prawa wodnego stanowi, że decyzja starosty, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna, a następnie, że spółka wodna, której uchwała "została uchylona", może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sposób sformułowania tego przepisu nasuwa wątpliwości, czy uchylenie uchwały, o którym w nim mowa, jest innym rodzajem rozstrzygnięcia niż decyzja starosty o nieważności uchwały spółki wodnej, i w konsekwencji, czy tryb ponownego zbadania sprawy przez starostę dotyczy wydanej przez niego decyzji o nieważności uchwały. Niejednoznaczność przepisu spowodowała rozbieżne stanowiska doktryny. Według jednego z nich decyzja o stwierdzeniu nieważności nie podlega wewnętrznej kontroli starosty. Ze względu na cechę ostateczności podlega natomiast bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego bez konieczności korzystania przez spółkę wodną z zaskarżalności poziomej (zob. J. Szachułowicz, op.cit., s. 381). Reprezentanci drugiego stanowiska formułują pytanie, czy spółka, nie występując do starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamyka sobie drogę do zaskarżenia decyzji starosty do sądu administracyjnego (zob. C. Kowalewski, [w:] Wybrane problemy prawa wodnego, red. B. Rakoczy, Lex 2013). Niejednoznaczne sformułowanie przepisu spowodowało także rozbieżności w orzecznictwie. Można bowiem znaleźć przykłady orzeczeń, w których sądy administracyjne przyjęły, że tryb wewnętrznej kontroli decyzji przez starostę nie ma zastosowania w przypadku decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organu spółki wodnej (tak postanowienie WSA w Łodzi z 7 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 446/08), jak i takie, w których przyjęto stanowisko przeciwne. Na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 531/09) stwierdził, że: "(...) decyzja Starosty orzekająca o nieważności uchwały organu Spółki wodnej, jest ostateczna, zaś Spółka wodna może zwrócić się do Starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu służy jej skarga do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że od ostatecznej decyzji Starosty, stwierdzającej nieważność uchwały organu Spółki Wodnej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wnosi się do tego samego organu i organ ten właściwy jest do jego rozpoznania. Ponieważ przepisy Prawa wodnego nie regulują trybu postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oczywiste jest, że postępowanie to toczy się zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy reguluje art. 127 § 3 K.p.a. i zgodnie z nim do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie stosowanie oznacza to, iż niektóre przepisy regulujące postępowanie odwoławcze stosuje się wprost, inne wcale. Z przepisów dot. odwołań do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wprost ma zastosowanie m.in. art. 138 § 1 K.p.a.". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 20 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 186/08) stwierdził, że ze względu na to, iż w kompetencji nadzorczej starosty nad działalnością spółek wodnych nie mieści się uchylenie uchwały, a jedynie stwierdzenie jej nieważności, to użyte w art. 179 ust. 4 prawa wodnego sformułowanie "uchwała została uchylona" należy uznać za synonim "stwierdzenia nieważności uchwały", a zatem, że ostateczną decyzję starosty o nieważności uchwały organu spółki wodnej można zakwestionować w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie po wyczerpaniu trybu administracyjnego w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego." Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 268/09 ([w:] CBOSA), stwierdzenie nieważności uchwały następuje decyzją starosty, która jest na mocy ust. 4 art. 179 ostateczna, przy czym przepis ten przewiduje, że od tej decyzji służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie po wyczerpaniu tego trybu, skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, jak również w powołanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia orzecznictwie sądów administracyjnych, że od decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie, według art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 52 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, stanowi wymóg konieczny, umożliwiający dopiero złożenie skargi do sądu administracyjnego. Przy czym dopuszczalne jest wyłącznie złożenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie organu wydane w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zasadnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, rzeczywiście brzmienie art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. wskazuje, iż z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do starosty zwraca się spółka wodna, której uchwała została uchylona decyzją starosty. Jednak w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa powyżej, odnosi się, nie do uchwały uchylonej przez starostę, lecz do uchwały, której nieważność stwierdził starosta w trybie art. 179 ust. 2 Prawa wodnego z 2001r. Za taką interpretacją przemawia fakt, iż wymóg złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umieszczony został w treści artykułu odnoszącego się wyłącznie do instytucji decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej. Ponadto w Prawie wodnym z 2001 r. w ramach nadzoru i kontroli nad działalnością spółek, ustawodawca nie przyznał staroście kompetencji do uchylania uchwał organów spółki wodnej, a wyłącznie do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, w sytuacji gdy jest ona sprzeczna z prawem lub statutem spółki wodnej. Z tego powodu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r., odnosić może się wyłącznie do decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały organów spółki wodnej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż skarżąca zobowiązana była zwrócić się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Niewyczerpanie powyższego trybu i wniesienie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego powoduje, że skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co prowadziło do jej oddalenia, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Należy też wskazać, że skarżąca spółka wodna w istocie zaskarżyła decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieważność Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków [...] Spółki Wodnej z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo z urzędu, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało uchylone nieprawomocnym postanowieniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 894/17. Po jego uprawomocnieniu Prezydent Miasta [...] będzie zobowiązany rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero zapadłe w wyniku tegoż rozpoznania rozstrzygnięcie będzie podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy P.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania między stronami w przypadku rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. ----------------------- 7