II SA/Wr 726/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę przydomowej szklarni oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał E.S. i J.C., współwłaścicielki szklarni wybudowanej samowolnie w 1982 r., do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania w sprawie samowoli prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak bowiem organ ten ocenił, w oparciu o przepisy planistyczne i dokumenty z daty budowy nie można ustalić, czy obiekt był zgodny w dacie realizacji z przepisami z zakresu planowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent W. ustalił na rzecz J.C. warunki zabudowy dla przydomowej szklarni. W decyzji ustalił rodzaj zabudowy jako zabudowa gospodarcza towarzysząca zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, określił linię zabudowy i inne wskaźniki, wskazał że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ustawy o ocenach z dnia 3 października 2008 r. Podał, że działka inwestora znajduje się na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków. W zakresie ochrony interesów osób trzecich powołał art. 144 k.c., § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 115 POŚ. Projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez WKZ, który nie zajął stanowiska. W załącznikach do decyzji zamieszczono kopię mapy zasadniczej oraz części tekstową i graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że teren do dnia 31 grudnia 2003 r. objęty był planem ogólnym z dnia 10 czerwca 1988 r. (Dz.Urz. Woj. Wroc. Nr 11, poz. 165), zaś obecnie nie ma planu miejscowego. Działka nie znajduje się na terenach przewidzianych w planie ogólnym dla realizacji inwestycji celu publicznego (art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 u.p.z.p.). Uznano, że szklarnia będzie dopełnieniem istniejącego zagospodarowania terenu i kontynuacją funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej na działkach sąsiednich. W Studium teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową K.K.. Znajduje się na nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa, usługowa, handlowa i garażowa. Istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej umożliwiające ustalenie przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczono obszar analizowany na 50 m od granic działki z uwzględnieniem obrysu działek skrajnych zabudowanych. Działka położona jest we wnętrzu kwartału otoczonego ulicami, z zabudową mieszkaniową wzdłuż ulic. Wnętrze to zajmują niewielkie ogródki przydomowe. Lokalizacja niewielkiej przydomowej szklarni na terenie ogródka jest zgodna z funkcją terenu, gdyż zarówno na terenie ogródka jak i szklarni dokonuje się uprawy roślin na niewielką skalę dla własnych potrzeb. Na analizowanym terenie budynki gospodarcze i garażowe zlokalizowane są za budynkami mieszkalnymi w głębi ogrodu, w znacznym oddaleniu od linii rozgraniczającej z działką drogową. Budynki towarzyszące położone są na działce nr 92 i 93/1. Średni wskaźnik zabudowy obszaru wynosi 0,49. Zabudowa garażowo-gospodarcza na działce nr 92 ma 26 m2, zaś na działce nr 93/1 45 m2. Uzasadnione było ustalenie wskaźnika zabudowy dla szklarni na 0,34, przy powierzchni zabudowy do 25 m2. Pozostałe parametry ustalono według średnich wskaźników na obszarze, uwzględniając rozmiary szklarni. W części graficznej decyzji zaznaczono położenie szklarni na wąskiej działce przyległej do podobnych działek oraz działki sąsiednie nr 92 i 93/1 z zaznaczoną zabudową mieszkaniową z przyległymi budynkami gospodarczymi i garażami. Szklarnia stanowi obiekt wolno stojący. W odwołaniu skarżąca zarzuciła wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów co do spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zwróciła uwagę, że na obszarze analizowanym nie ma ani jednego obiektu wolnostojącego niemieszkalnego. Budynki towarzyszące zabudowie mieszkaniowej na sąsiednich działkach, znacznie większych od działki inwestora, są to obiekty funkcjonalnie związane z istniejącą zabudową (garaże) i z nią zespolone. Nie można na ich podstawie określić parametrów lub wskaźników dla zabudowy związanej z produkcją rolną (§ 2 pkt 1 c rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa). Istnienie szklarni na jednej z wąskich działek koliduje z ich funkcją rekreacyjną. Szklarnia nie prowadzi upraw jedynie dla własnych potrzeb inwestora. Samowolnie wybudowany obiekt kształtuje przestrzeń w sposób pozbawiający ją harmonijnej całości i nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na sformułowania zawarte w decyzji odbiegające od przedmiotu i celu jej wydania. Wnioski wyprowadzone przez organ z analizy są dowolne, pobieżne i nielogiczne. Nielegalna zabudowa zdecydowanie odbiega od dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, ukształtowanego w określony sposób również dlatego, że pozostali właściciele respektowali wcześniej obowiązujące zakazy. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Po omówieniu wchodzących w rachubę przepisów prawnych i dotychczasowych ustaleń organ wyraził ocenę, że lokalizacja niewielkiej, przydomowej szklarni na terenie ogródka, jest zgodna z mieszkaniową funkcją terenu. Logiczne jest realizowanie tego typu obiektów jako dopełnienia zabudowy mieszkaniowej. Niewielka przydomowa szklarnia nie zaburza istniejącego ładu przestrzennego, gdyż znajduje się na zapleczu istniejącej zabudowy. Budynek szklarni posiada wymiary nieodbiegające od istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy towarzyszącej (garażowej i gospodarczej). Prawidłowo ustalono linię zabudowy oraz parametry i wskaźniki zabudowy. Nie ma znaczenia, że inne obiekty gospodarcze przylegają do budynków mieszkalnych. Istnienie szklarni daje się pogodzić z istniejącą funkcją zabudowy, jako naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Nie stwierdzono sprzeczności z istniejącymi wzorcami, co pozwala na przyjęcie kontynuacji funkcji. Organ nie stwierdził istotnych uchybień procesowych w pierwszej instancji, w szczególności nastąpiło dochowanie wymagań z art. 60 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.z.p., a także art. 107 k.p.a. i art. 54 u.p.z.p. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można było odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia zawarcie w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji omyłkowo pewnych sformułowań nie dotyczących nin. sprawy. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niepełne odniesienie się do argumentacji skarżącej. Jak wynika z analizy, na obszarze analizowanym nie ma obiektu o funkcji, przeznaczeniu i lokalizacji chociażby zbliżonych do szklarni. Tzw. budynki towarzyszące należą do pierwotnej zabudowy kwartału i są funkcjonalnie z nią powiązane. O kontynuacji funkcji rolniczej nie może świadczyć istnienie w sąsiedztwie budynku garażowego oraz zabudowanego tarasu. Odstępstwo od dominującej funkcji zabudowy powinno zostać poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu na działki sąsiednie (wyrok II OSK 1193/08). Organ nie przeprowadził takiej oceny. Zabudowa nie powinna godzić w zastany stan rzeczy (wyrok II SA/Wr 457/10). W innych rozstrzygnięciach organ odmawiał ustalenia warunków zabudowy. Zrealizowana nielegalnie zabudowa jest nie do pogodzenia z zabudową istniejącą w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi podkreślono, że szklarnia służy do towarowej produkcji ogrodniczej i jest intensywnie wykorzystywana w sposób uciążliwy dla działek sąsiednich. Organ nie przeprowadził wszechstronnej analizy w zakresie kontynuacji funkcji w aspekcie uciążliwości szklarni i uzupełniającego charakteru tej zabudowy. Dobudówki wpisane w bryły budynków mieszkalnych nie stanowią obiektów uzasadniających pogląd o kontynuacji funkcji przez szklarnie. Skarżąca zarzuciła ponadto, że jednym z adresatów decyzji jest nieżyjący J.C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd podziela oceny prawne organu poczynione na podstawie niewadliwych ustaleń. Jak wiadomo, stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymagało dokonania analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Wyniki tej analizy mają w pewnym zakresie charakter ocenny i poprzedzone być powinny wyważeniem różnych wartości i interesów (art. 7 k.p.a.). Istotnie jest spostrzeżenie, aby nasuwające się tutaj wątpliwości rozstrzygać na korzyść inwestora, mając na uwadze normy wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 56 u.p.z.p. (wyroki II OSK 1831/09, II SA/Ol 825/14). Organ przyjął dochowanie zasady podobieństwa czy kontynuacji wychodząc z innych przesłanek niż to wywodzi skarżąca. Organ nie negował ustalonej okoliczności, że na obszarze analizowanym nie ma obiektu podobnego do szklarni. Organ koncentrował się na rozważeniu, czy szklarnia przydomowa o niewielkich gabarytach koliduje z dominującą na obszarze funkcją mieszkaniową, czy też może stanowić jej uzupełnienie (por. orzecznictwo powołane w pkt. 5 Komentarz A. Despota-Mładanowicza). Wyrażoną ocenę organ, według Sądu, w sposób należyty umotywował. Niewielka szklarnia usytuowana jest wewnątrz kwartału domów jednorodzinnych, wśród znajdujących się tam ogródków przydomowych, zatem nie zmienia sposobu wykorzystania tego wnętrza i jest z nim zgodna. Wnętrze to w całości odseparowane jest od otoczenia zabudową mieszkaniową, zatem jego ograniczona zabudowa w ogólne nie wpływa na ład przestrzenny w otoczeniu obszaru analizowanego. Parametry usytuowanych na tym obszarze budynków o charakterze niemieszkalnym posłużyły organowi jedynie do oceny dopuszczalnych parametrów szklarni, nie zaś do oceny podobieństwa tej zabudowy. Organ uwzględnił ponadto pomocniczo brak sprzeciwu organu ochrony zabytków, co miało znaczenie również z uwagi na treść argumentacji skarżącej. Argumentacja ta nie podważyła trafności zasadniczych ocen organu. Nie było potrzeby ustalania intensywności wykorzystywania ogródków przydomowych przez mieszkańców kwartału, w tym ogródka zajętego w części przez małą szklarnię. Z samego faktu istnienia tej szklarni nie można wnosić, że nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w kierunku rolnym i powstało gospodarstwo ogrodnicze. Każda forma aktywności ludzkiej na terenie sąsiedniego ogródka może zakłócać korzystanie z własnego ogródka dla celów wypoczynkowych. Nie oznacza to, że istnienie szklarni stwarza uciążliwości wymagające ich prawnej reglamentacji lub tworzące prawne przeciwskazania dla decyzji lokalizacyjnej. Niewysoka szklarnia nie zakłóca przestrzeni wnętrza kwartału bardziej niż krzewy lub drzewa czy urządzenia ogrodowe. O ile skarżąca odczuwa niedosyt argumentacji organu, to nie uwzględnia przy tym charakteru ocenianej przez organ zabudowy i jej otoczenia. W rzeczywistości brakuje potrzeby i miejsca na pogłębione i rozbudowane oceny, kiedy należy ocenić dopuszczalność istnienia niewielkiej szklarni na terenie ogródków przydomowych, odseparowanym od otoczenia przez zwartą zabudowę mieszkaniową należącą do właścicieli tych ogródków. Nie było potrzeby podkreślenia, że oceny te dotyczą obiektu samowolnie wybudowanego, gdyż okoliczność ta nie ma znaczenia. Mogło ewentualnie zastanawiać, skoro samowola istnieje od 1982 r., że do tej pory nikomu jej istnienie nie przeszkadzało. Dlatego również zarzuty procesowe skargi należało uznać za bezzasadne. W szczególności, jak wynika z akt administracyjnych i treści decyzji, organy nie prowadziły postępowania z udziałem osoby zmarłej.