I OSK 2008/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1356/17 w sprawie ze skargi S. R. na czynność Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania dojazdu do szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążenia S. R. kosztami postępowania na rzecz Wójta Gminy Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2018 r., II SA/Wa 1356/17 oddalił skargę S. R. na czynność Wójta Gminy Ł. z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania dowozu do szkoły oddala skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej czynności, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Ł. od września 2016 r. zapewnia córce skarżącej bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, tj. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C. Organ w piśmie z [...] lipca 2017 r. wskazał, że ten Ośrodek spełnia warunki nauki dla dziecka wnioskodawczyni na podstawie orzeczenia nr [...], umożliwiające realizację w pełnym zakresie zaleceń zawartych w powołanym orzeczeniu dostosowane do zdolności psychofizycznych dziecka skarżącej. Zapewnia, podobnie jak "K." w O., dostęp dziecka do wielu form kształcenia i rehabilitację. W zakresie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych funkcjonują w Ośrodku dwa zespoły rewalidacyjno-wychowawcze (3-4 osobowe). W ramach tych zespołów dzieci korzystają z zajęć opiekuńczo-wychowawczych oraz z szeregu zajęć dodatkowych takich jak zajęcia z logopedą, psychologiem, rehabilitantem, dogoterapeutą. Ośrodek prowadzi ponadto zajęcia na własnym basenie. Dla każdego uczestnika zespołu opracowuje się indywidualny program zajęć opracowany na dany rok szkolny. W tworzeniu programu biorą udział nauczyciele prowadzący we współpracy z psychologiem i w zależności od potrzeb specjaliści pracujący w placówce. Program zawiera cele realizowanych zajęć, metody i formy pracy z uczestnikiem, zakres współpracy z rodzicami. Podlega modyfikacji w zależności od potrzeb. W sytuacji, gdy Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w C. oferuje warunki w pełni odpowiadające zaleceniom wynikającym z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dostosowane do zdolności psychofizycznych dziecka skarżącej, czego w istocie skarżąca nie kwestionowała, a przy tym jest to najbliższa szkoła podstawowa (odległość ok. 28,7 km.), to brak było podstaw, aby stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności Wójta. Z akt sprawy wynika, że córka skarżącej uczęszczała do szkoły w C., była tam dowożona przez Gminę i miała opiekę w czasie przewozu, jak wymaga tego art. 17 ust. 3a u.s.o. Problemem zasadniczym, jak wynika ze skargi, który spowodował, że dziecko przeniesione zostało przez rodziców do szkoły w O. (odległość około 38 km) były w istocie kwestie dotyczące godzin, w jakich odbywał się zorganizowany przez Gminę transport dziecka do szkoły i jego powrót. Wskutek przyjętych przez Gminę godzin dowozu dziecka do szkoły a następnie do domu, czas przebywania dziecka w szkole znacznie się wydłużał, jak podaje skarżąca. Dziecko przebywało w szkole dłużej niż trwały zajęcia, co powodowało jego zmęczenie. Skarżąca wskazała, że Wójt odmówił zgody na organizację dowozu grupy dzieci ze szkoły w C. do ich domów tuż po zajęciach lub krótko po nich. Skarżąca podała też, że dowoziła córkę we własnym zakresie do szkoły w C. "bez jakiejkolwiek refundacji kosztów z tego tytułu". Okoliczności te nie stanowią jednakże podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności Wójta Gminy Ł. z [...] lipca 2017 r. Także okoliczność, że opieka w szkole w O. jest zapewniona na najwyższym poziomie, nie stanowi sama w sobie – w sytuacji, gdy szkoła w C. spełnia wymogi orzeczenia nr [...], pozwala realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu i jest najbliższą szkołą – podstawy do uznania, że na Wójcie spoczywa obowiązek zapewnienia dowozu dziecka skarżącej do dalej położonej szkoły, tj. szkoły w O. Odnosząc się do treści skargi Sąd I instancji wskazał, że w czasie, gdy podjęta została zaskarżona czynność Wójta nie obowiązywał jeszcze art. 39 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.). Organ nie mógł go zatem naruszyć. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego jest odpowiednikiem art. 17 ust. 3a (pkt 1) u.s.o, który nie został naruszony. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze żądania zobowiązania Wójta do zawarcia ze skarżącą "umowy w zakresie kosztów dowozu dziecka wraz z opiekunem", Sąd wskazuje, że kwestia zwrotu kosztów przejazdu nie była przedmiotem pisma Wójta z [...] lipca 2017 r. i nie jest przedmiotem kontroli przez Sąd w niniejszej sprawie. Zagadnienie dotyczące zawarcia umowy cywilnoprawnej nie należy do spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 października 2016 r., I OSK 1849/16, warunki umowy i negocjowanie treści leżą w gestii stron umowy, a wynikłe stąd spory podlegają kompetencji sądów cywilnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła S. R, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało niezasadną odmową organu zorganizowania dowozu dziecka do szkoły pomimo pominięcia istnienia ustawowego obowiązku gminy w tym zakresie, powoływanie się na przesłankę "najbliższej szkoły" podczas, gdy ta przesłanka w niniejszej sprawie nie zachodzi z uwagi na to, że w tej sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 3a pkt. 2 u.s.o. 2. art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. przez niezastosowanie, co skutkowało niezasadną odmową zorganizowania dowozu dziecka do szkoły pomimo obowiązku ciążącego na gminie w tym zakresie, powoływanie się na przesłankę "najbliższej szkoły" podczas, gdy ta przesłanka w niniejszej sprawie nie zachodzi z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 § 1 i 11 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób instrumentalny – niepochylenie się nad wskazywanymi formalnie przez skarżącego okolicznościami i wnioskami dowodowymi (dowód z dokumentu – opinii pedagogicznej z 31 stycznia 2018 r.), dokonanie rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącego – co narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niedokonanie rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej, co skutkowało: a) mylnym uznaniem, iż czynność Wójta Gminy Ł. nie narusza prawa, b) powoływaniem się przez Sąd na przesłankę "najbliższej szkoły" podczas, gdy ta przesłanka w sprawie nie zachodzi z uwagi na to, że w tej sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 3a pkt. 2 u.s.o., c) przyznaniem waloru wiarygodności w całości twierdzeniom organu dot. spełniania przez placówkę specjalną w C. w pełnym zakresie zaleceń wynikających z orzeczenia o kształceniu specjalnym córki skarżącej podczas, gdy organ nie poparł swych twierdzeń żadnymi dowodami, d) błędnym przyjęciem, iż powodem przeniesienia córki skarżącej do placówki w O. były wyłącznie godziny dowozu dzieci zorganizowanego przez Wójta Gminy Ł. podczas, gdy rzeczywistym powodem był fakt, iż placówka w O. w większym stopniu spełnia wymagania wynikające z orzeczenia o sposobie kształcenia specjalnego, posiada lepsze warunki, mniejsze klasy (grupy dzieci), większą liczbę opiekunów względem podopiecznych oraz szerszą i bardziej zróżnicowaną ofertę zajęć dla dzieci. 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez przeprowadzenie nierzetelnej kontroli legalności działalności administracji, niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy budzi wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, niewzięcie pod uwagę okoliczności dot. tego, że wybór placówki należy do rodziców dziecka a nie do organu administracji publicznej, a dodatkowo, że placówka w O. (w większym stopniu) spełnia wymagania wynikające z orzeczenia o sposobie kształcenia specjalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że córka skarżącej – J. R. posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Polega ona na niepełnosprawności sprzężonej: słabowidzenie, słabosłyszenie, niepełnosprawność ruchowa. W związku z powyższym, J. R. wydano orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego. Z uwagi na zespół wad wrodzonych, zaburzenia rozwoju ruchowego, słuchu, wzroku i mowy kształcenie specjalne jest dla J. R. najkorzystniejszą formą nauczania i wychowania. Dostosowanie tempa pracy, treści oraz stosowanych metod i form oraz adaptacja otoczenia pomocy dydaktycznych ze względu na złożone niepełnosprawności, powoli pozwala dziewczynce na rozbudzanie aktywności w poszczególnych sferach rozwojowych zgodnie z jej aktualnymi możliwościami, zapewniając tym samym właściwe bezpieczeństwo. Placówka, do której obecnie od września uczęszcza J. R. – "K." w O. zapewnia dziecku dostęp do wielu form kształcenia i rehabilitacji. To przeważyło o decyzji w przedmiocie przeniesienia J. R. do szkoły specjalnej w O. W obecnej placówce ma ona dostęp do edukacji celowej i ukierunkowanej na kompensację potrzeb rozwojowych. Znaczącym aspektem jest też liczebność dzieci w klasach – zaledwie od 3 do 4 osób, zaś na 1 dziecko przypada 1 opiekun. Opieka jest zapewniona na najwyższym poziomie, stosownie do indywidualnych potrzeb dziecka. Ponadto, od 26 marca 2018 r. została objęta indywidualnymi zajęciami z zakresu tyflopedagogiki w liczbie 2 h tygodniowo. Dzięki uczęszczaniu do placówki w O. J. poczyniła postępy w zakresie komunikowania się z rówieśnikami i nauczycielami oraz uspołecznienia. Obecnie uczęszcza do małej grupy (zaledwie troje uczniów), co sprawia, że dziecko czuje się pewnie, a jednocześnie ma możliwość poznania reguł życia społecznego. Nad jej edukacją w szkole czuwa oligofrenopedagog, psycholog, muzykoterapeuta, neurologopedia i rehabilitant. Podkreślenia wymaga także, iż Wójt Gminy Ł. dokonuje zwrotu innym rodzicom kosztów dowozu ich dzieci z m. Ł. do Niepublicznej Szkoły Podstawowej (specjalnej) w Z., gm. A., co w świetle zaistniałego stanu faktycznego jawi się jako niezrozumiałe. Wójt Gminy Ł. dokonuje niczym nieuzasadnionego różnicowania sytuacji dzieci niepełnosprawnych. Na marginesie należy dodać, iż gm. A. znajduje się pod m. O. Dystans z m. Ł. do gm. A. wynosi ok. 37,3 km, dystans z m. Ł. do poprzedniej placówki dziecka skarżącej w C. wynosi ok. 28,7 km, zaś dystans z m. Ł. do m. O. (placówka obecna dziecka skarżącej) wynosi niemalże tyle samo co w pierwszym przypadku – 38 km. Stanowisko Wójta Gminy Ł. jest zatem absurdalne oraz zupełnie niezrozumiałe, a także dalece krzywdzące dla skarżącej. Zarówno Wójt Gminy Ł., jak i Sąd błędnie powoływały się na przesłankę "najbliższej szkoły" podczas, gdy ta przesłanka w tej sprawie nie zachodzi, bo w sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o., który przewiduje obowiązek gminy zapewnienia dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki – nie zaś art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Zarówno Wójt Gminy Ł., jak i Sąd zastosowały przepis, który nie znajduje zastosowania w realiach tej sprawy. Zgodnie z art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast art. 17 ust. 3a pkt 3 u.s.o. wskazuje, że obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Systematyka przepisu wskazuje, że priorytetową formą jest zapewnienie uczniom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Dopiero w sytuacji, gdy to rodzice dziecka zapewniają dowożenie dziecka i opiekę nad nim w czasie przewozu oraz istnieje konsensus pomiędzy stronami w zakresie realizacji tej formy zapewnienia transportu dziecku, realizacja obowiązku nałożonego na gminę może ograniczyć się do zwrotu kosztów przejazdu ucznia. Inna interpretacja tego przepisu, że to do gminy należy wybór formy realizacji obowiązku zapewnienia uczniom niepełnosprawnym dojazdu do szkół, prowadziłaby do niemożliwej do zaakceptowania konkluzji, że gmina może wręcz zmusić rodziców niepełnosprawnego dziecka lub dziecka z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi do zapewnienia dojazdu we własnym zakresie, jedynie za zwrotem kosztów. Należy podkreślić, że wybór sposobu dowożenia dzieci należy do rodziców. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 3a u.s.o. wskazuje, że wymienionym w nim alternatywnie obowiązkom gminy towarzyszy uprawnienie rodziców dziecka do wyboru rodzaju spoczywającego na gminie obowiązku. Jeśli nie chcą lub nie mogą zapewnić dowożenia dziecka do właściwej placówki, mogą żądać aby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli natomiast zdecydują o dowożeniu we własnym zakresie dziecka, organ gminy nie może tego kwestionować (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2008 r. II SA/Bd 211/2008). Aktualna treść art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 kształtuje dwa obowiązki gminy. Pierwszy z nich obejmuje zapewnienie uczniowi upośledzonemu w stopniu głębokim (a także takiemu, którego upośledzenie sprzężone jest z innymi niepełnosprawnościami) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Przy tym nie musi to być ośrodek położony najbliżej. Drugim, alternatywnym obowiązkiem gminy, aktualizującym się jeśli rodzice lub opiekunowie ucznia upośledzonego w stopniu głębokim zdecydują się sami zorganizować dziecku odpowiedni dowóz do placówki, w której odbywa zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, jest pokrycie kosztów przejazdu ucznia i jego opiekuna na zasadach ustalonych w umowie zawartej z rodzicami lub opiekunami (opiekunami prawnymi) ucznia. Wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu – por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 maja 2008 r., oraz wyroki WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., VIII SA/WA 614/07; i w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2008 r., II SA/BB 1000/07 oraz z 5 czerwca 2008 r., II SA/BD 211/08. Wykładnia językowa omawianego przepisu zgodna jest z wnioskami płynącymi z analizy kolejno dokonywanych zmian art. 17 ust. 3a u.s.o. Jest także prokonstytucyjna, ponieważ uzyskany wynik uwzględnia ciążący na władzy publicznej obowiązek udzielania zgodnie z ustawą pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 marca 2017 r., III SA/Łd 1054/16 Na gminie ciąży obowiązek zapewnienia uczniowi upośledzonemu w stopniu głębokim, a także takiemu, którego upośledzenie sprzężone jest z innymi niepełnosprawnościami, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Przy tym nie musi to być ośrodek położony najbliżej, takie bowiem zastrzeżenie zostało wyeliminowane w wyniku nowelizacji art. 17 ust 3a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.). Wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji). (...) Drugim, alternatywnym obowiązkiem gminy, aktualizującym się, jeśli rodzice ucznia upośledzonego w stopniu głębokim zdecydują się sami zorganizować dziecku odpowiedni dowóz do placówki, jest pokrycie kosztów przejazdu ucznia i jego opiekuna na zasadach ustalonych w umowie zawartej z rodzicami lub opiekunami ucznia. Wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu, nawet gdyby miała zorganizowany transport i opiekę dla innych uczniów w takim samym stanie zdrowia i do tego samego lub bliższego ośrodka. W świetle ustawowej definicji szkoły specjalnej lub oddziału specjalnego za taką szkołę uważa się szkołę lub oddział dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowany zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71 "b" ust. 7 pkt 2 u.s.o. (vide: art. 3 pkt 1 podpunkt "a" u.s.o.), a to oznacza, że warunki kształcenia, wychowania i opieki nad uczniem objętym orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego winny uwzględniać szczególne potrzeby psychofizyczne i edukacyjne dzieci, rodzaje niepełnosprawności, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, szczegółowy zakres indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego a także zatrudnienie specjalistów do realizacji potrzeb dzieci. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ponadto, jak wskazuje art. 1 § 1 p.u.s.a. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Postępowanie przed WSA w Warszawie przeprowadzone zostało w sposób instrumentalny – Sąd nie pochylił się nad wskazywanymi przez skarżącego okolicznościami i wnioskami (dowód z dokumentu – opinii pedagogicznej z 31 stycznia 2018 r.), nie uznał, iż organ działał wbrew przepisom prawa, a następnie rozstrzygnął wszelkie wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącego – co jest nie do zaakceptowania i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dokonał rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej, co skutkowało mylnym uznaniem, iż czynność Wójta Gminy Ł. nie narusza prawa, powoływaniem się przez Sąd w ślad za organem administracji publicznej na przesłankę "najbliższej szkoły" podczas, gdy owa przesłanka w tej sprawie nie zachodzi, bo w niej sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 3a pkt. 2 u.s.o. Rzeczywistym powodem przeniesienia córki skarżącej do placówki w O. był fakt, iż placówka ta w większym stopniu spełnia wymagania wynikające z orzeczenia o sposobie kształcenia specjalnego, posiada lepsze warunki, mniejsze klasy, większą liczbę opiekunów względem podopiecznych oraz szerszą i bardziej zróżnicowaną ofertę zajęć dla dzieci, co powoduje możliwość skupienia większej uwagi na potrzebach i predyspozycjach jednostek. Przy czym Sąd zupełnie pominął fakt, iż uprawnienie do wyboru placówki przysługuje rodzicom dziecka. Co więcej, zupełnie niezrozumiałym jest przyznanie waloru wiarygodności twierdzeniom organu dot. spełniania przez placówkę specjalną w C. w pełnym zakresie zaleceń wynikających z orzeczenia o kształceniu specjalnym córki skarżącej. Organ nie poparł swych twierdzeń żadnymi dowodami. Tymczasem skarżąca poparła swoje stanowisko kilkoma dokumentami choćby w postaci opinii. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc tego, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Uznanie, określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego. WSA w Warszawie w sposób dowolny dokonał rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie wziął pod uwagę, że placówka w O. w większym stopniu spełnia wymagania wynikające z orzeczenia o sposobie kształcenia specjalnego, posiada lepsze warunki, mniejsze klasy, większą liczbę opiekunów względem podopiecznych oraz szerszą i bardziej zróżnicowaną ofertę zajęć dla dzieci, co powoduje możliwość skupienia większej uwagi przez opiekunów na potrzebach i predyspozycjach jednostek. Bez wątpienia zaskarżona czynność Wójta narusza również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli, która zakłada systematyczność w dążeniu do osiągnięcia tego celu i towarzyszyć powinna każdemu działaniu organu administracji publicznej. Dla realizacji tej zasady nie wystarcza, by organ administracji tylko unikał w swej działalności tego wszystkiego, co może osłabić zaufanie ze strony obywateli, trzeba ponadto działać tak, aby to zaufanie wzrastało, to zaś można osiągnąć tylko przez sprawniejsze funkcjonowanie aparatu administracji. W nauce prawa sformułowano wiele reguł, których przestrzeganie służy realizacji wypływających z zasady obowiązków. Zalicza się do nich: zasadę równości wobec prawa, domniemanie słuszności prawnego interesu strony, zasadę zaufania do obywatela, zasadę bilansu kosztów i korzyści, zasadę służby publicznej, zasadę pewności w sferze stosowania prawa administracyjnego, kulturę organizacji i pracy, kwalifikacje merytoryczne administrujących (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne..., s. 61-63). Zasada pogłębiania zaufania jest w nim często ujmowana "w ścisłym związku z innymi właściwymi dla demokratycznego państwa prawnego standardami prawnymi, wynikającymi zwłaszcza z postanowień Konstytucji" (Z. Kmieciak, Ochrona zaufania..., s. 35-36). W szczególności akcentowany jest wymóg rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny (por. wyrok NSA z 23 września 1982 r., II SA 1031/82). Należy także zaznaczyć, że wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Wa 1357/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał analogiczną czynność Wójta Gminy Ł. za bezskuteczną. Wydając ww. orzeczenie WSA w Warszawie uznał, iż zastosowanie w tego typu sprawie znajdzie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o., nie zaś jak to zostało przyjęte w tej sprawie art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Podniesione w punkcie 1. i 2. skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 3a pkt 1 2 u.s.o. są bezzasadne. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy pojęciem "szkoły" użytym w pkt 1. tego przepisu, a określeniem "ośrodka", którym ustawodawca się posłużył w pkt 2. cyt. przepisu, ponieważ w przepisach tych określono dwa różne rodzaje obowiązków gmin w procesie kształcenia niepełnosprawnych dzieci i młodzieży. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w przepisach tych chodzi o inne placówki oświatowe: w pierwszym przypadku o szkoły podstawowe, natomiast w drugim – o ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze. Ośrodki te, wymienione są w katalogu w art. 2 pkt 5 u.s.o., a bardziej szczegółowo są opisane w w § 2 rozporządzenia MEN z 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. poz. 1113). Ze względu na rodzaj niepełnosprawności skierowanych do niego dzieci ośrodki te nie realizują podstawy programowej kształcenia ogólnego, lecz przede wszystkim prowadzą zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze. Aby uczęszczać do takiego ośrodka uczeń musi posiadać orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz decyzję dyrektora obwodowej publicznej szkoły podstawowej zezwalającą na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą. Zrównanie szkół specjalnych z w/w ośrodkami nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. W rezultacie należało przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy są dwie równorzędne szkoły specjalne, które w pełni mogą zapewnić odpowiednie kształcenie J. R. Zgodnie bowiem z wpisem w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych prowadzonych przez Ministra Edukacji Narodowej "K." Niepubliczna Szkoła Podstawowa w O. (numer [...]) jest szkołą podstawową. Takim samym ośrodkiem jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w C. Jednocześnie zaś zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi na przyjęcie, że najbliższą szkołą specjalną, która jest w stanie zrealizować zalecenia zawarte w przedmiotowym orzeczeniu jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w C. bo jest on usytuowany znacznie bliżej od miejsca zamieszkania uczennicy. Nie mają również usprawiedliwionych podstaw podniesione w punkcie 1. i 2. skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia, dotyczące wskazanych tam przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ wymienione przez skarżącą kasacyjnie przepisy k.p.a. (art. 6, 8 § 1 i 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) nie mają zastosowania do rozpoznania sprawy zorganizowania dowozu dziecka do szkoły. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. jest także chybiony. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Z kolei nie można podzielić zarzutu naruszenia drugiego z tych przepisów, ponieważ w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma art. 1, który byłby podzielony na paragrafy. Wreszcie za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., ponieważ przepis ten ma zastosowanie jedynie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, którego przedmiotem jest decyzja administracyjna lub postanowienie. Nie ma on natomiast zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na inne niż decyzje lub postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). A taka właśnie czynność była przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych. Nie bez znaczenia jest także i to, że podmiotem, na rzecz którego należałoby zasądzić koszty jest organ administracji publicznej, który dysponuje wystarczającymi środkami na finansowanie postępowań sądowych.