IV SA/Wr 16/18

|Sygn. akt IV SA/Wr 16/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 15 lutego 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Sędziowie:, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r., sprawy ze skargi J. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, ustalenia odpłatności za pobyt w tym, domu, zobowiązania do opłacenia kosztów pobytu w nim, , , oddala skargę w całości., | Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 9 października 2017 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. od decyzji SKO w W. z dnia 23 sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia 21 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania M. P. do Domu Pomocy Społecznej, ustalenia odpłatności za pobyt w DPS i zobowiązania córki J. S. do opłacania kosztów pobytu matki w DPS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz Miasta D. decyzją z dnia 21 marca 2011 r. nr [...] skierował M. P. do Domu Pomocy Społecznej, ustalił odpłatność M. P.za pobyt w DPS i zobowiązał córkę J. S. do opłacania kosztów pobytu matki w DPS w wysokości różnicy pomiędzy opłatą ponoszoną przez M. P. a kosztem utrzymania mieszkańca w DPS. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że córka pensjonariuszki zobowiązała się w oświadczeniu z dnia 14 marca 2011 r. dobrowolnie dopłacać do kosztów pobytu matki w DPS w wysokości różnicy pomiędzy opłatą ponoszoną przez M. P. a pełnym kosztem pobytu matki w DPS. Organ podał, że szczegóły powyższej płatności zostaną ustalone w umowie sporządzonej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Następnie w § 2 umowy z dnia 21 marca 2011 r., zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pomiędzy Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w D. a J. S., J. S. zobowiązała się do zapłaty na rzecz Gminy D. kwoty wynikającej z różnicy pomiędzy płatnością ponoszoną przez matkę a pełnym kosztem pobytu. Na dzień podpisania umowy jest to kwota w wysokości 1.495,21 zł. Po rozpatrzeniu odwołania M. P., w którym pensjonariuszka kwestionowała wysokość odpłatności córki za DPS, SKO w W. decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 21 marca 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia 18 września 2013 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D. uchylił za zgodą strony decyzję z dnia 21 marca 2011 r. nr [...] z dniem 31 sierpnia 2013 r. Natomiast decyzją z dnia 20 marca 2014 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D. odmówił zwolnienia J. S. z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS za okres od dnia 1 kwietnia 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 11 czerwca 2014 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 677/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę strony na decyzję SKO z dna 11 czerwca 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1600/15 oddalił skargi kasacyjne strony i Prokuratora Okręgowego w Ś. Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. J. S. złożyła do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 marca 2011 r. nr [...] w punkcie 3, zobowiązującym stronę do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Decyzja ta nie została bowiem nigdy doręczona wnioskodawczyni przez co strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Decyzja wydana, a nie doręczona stronie nie wiąże ani organu ani adresata decyzji. Tak więc zobowiązanie strony do ponoszenia kosztów pobytu matki w DPS nigdy nie zostało skonkretyzowane. W dniu podpisania umowy poinformowano stronę, że decyzja dotyczy jedynie skierowania matki do DPS. Zdaniem strony, obowiązek wnoszenia opłaty za DPS kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS. Umowa nie może być wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, ponieważ celem tej umowy jest ustalenie wysokości opłaty, której obowiązek ponoszenia został już wcześniej ustalony w drodze decyzji. Brak jest więc podstaw do żądania przez OPS wnoszenia przez stronę "dobrowolnej" opłaty. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 marca 2011 r., wyjaśniając że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem, którego celem jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Brak doręczenia decyzji nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem naruszenie prawa, które ma miejsce po wydaniu decyzji nie ma znaczenia dla oceny, czy zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że źródłem obowiązku strony uiszczania opłat za pobyt w DPS była umowa. Poza tym w 2011 r. dominował w orzecznictwie pogląd, że dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, organ powinien wydać decyzję. Zawarcie umowy służyło określeniu wysokości opłaty, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynikał z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro strona zawarła umowę w dniu 21 marca 2011 r., to organ w decyzji z dnia 21 marca 2011 r. nie określił wysokości zobowiązania strony przez podanie konkretnej kwoty. Organ zauważył też, że strona znała treść decyzji, ponieważ w piśmie z dnia 14 lipca 2011 r. powołała się na treść decyzji, domagając się zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Ponadto w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3 – 7 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła naruszenie art. 10, art. 79a, art. 80, art. 81 i art. 81a k.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji SKO nie powiadomiło strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także nie wywiązało się z obowiązku wskazania o możliwości wypowiedzenia się strony na zakończenie postępowania o przesłankach, których strona nie wykazała. Strona ponownie zarzuciła, że decyzja z dnia 21 marca 2011 r. nie została jej doręczona, a umowa powinna zostać zawarta po doręczeniu tej decyzji. Decyzją z dnia 9 października 2017 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję własną, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO wskazało, że strona otrzymała wszystkie pisma sporządzone przez Kolegium i organ pierwszej instancji oraz ustosunkowała się do nich. Kolegium nie wskazało też przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, albowiem w ocenie Kolegium takie przesłanki nie istnieją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i rozstrzygnięcie, czy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można uznać niedoręczenie decyzji za przesłankę stwierdzenia jej nieważności w pkt 3 z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie rozstrzygnięcie, czy rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym, jest bezprzedmiotowe. Strona zarzuciła naruszenie art. 10, art. 79a, art. 80. art. 81 i art. 81a k.p.a. Skarżąca ponownie wskazała, że obowiązek uiszczania opłat z tytułu pobytu matki w DPS został określony w uzasadnieniu niedoręczonej jej decyzji, tak więc zobowiązanie strony nie zostało skonkretyzowane. Poza tym w okazywanych stronie do wglądu aktach sprawy nigdy nie było decyzji z dnia 21 marca 2011 r. Nie można było żądać od strony podpisania w dniu 21 marca 2011 r. umowy o odpłatności, skoro decyzja w chwili podpisywania umowy nie była jeszcze sporządzona. Zdaniem strony, obowiązek wnoszenia opłaty za DPS kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS. Umowa nie może być wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, ponieważ celem tej umowy jest ustalenie wysokości opłaty, której obowiązek ponoszenia został już wcześniej ustalony w drodze decyzji. Brak jest więc podstaw do żądania przez OPS wnoszenia przez stronę "dobrowolnej" opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Tryb ten jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Organ administracji publicznej orzekający w trybie stwierdzenia nieważności decyzji posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Organ administracji nie rozstrzyga w postępowaniu o stwierdzenie nieważności o istocie sprawy, będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 marca 2011 r. skarżąca powołała przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, CBOSA). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo go odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98, CBOSA). Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (wyroki NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94, CBOSA oraz z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja z dnia 21 marca 2011 r. została doręczona matce skarżącej w dniu 24 września 2011 r., która złożyła od tej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Powyższa okoliczność została stwierdzona również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 677/14 (s. 16) oraz w wyroku NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/15 (s. 11). Nieuzasadnione są więc twierdzenia skarżącej, że decyzja z dnia 21 marca 2011 r. nie weszła do obrotu prawnego. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 marca 2011 r. z uwagi na niedoręczenie jej tej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji mogą być jedynie wady tkwiące w samej decyzji, a więc przede wszystkim chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego. Z istoty więc przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji odnoszą się do okoliczności, które istnieją w chwili wydania decyzji. Naruszenie prawa, które ma miejsce po wydaniu decyzji nie ma znaczenia dla oceny, czy wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczności związane z doręczeniem decyzji nie mogą być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3291/14). Również brak doręczenia decyzji skarżącej i związany z tym brak możliwości uczestniczenia w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 677/14 (s. 16) kwestia ograniczenia udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Skarżąca dopatruje się również rażącego naruszenia prawa w związku z brakiem konkretyzacji obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS w decyzji z dnia 21 marca 2011 r. Według skarżącej obowiązek wnoszenia opłaty za DPS kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS. Umowa, jak twierdzi skarżąca, nie może być wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, ponieważ celem tej umowy jest ustalenie wysokości opłaty, której obowiązek ponoszenia został już wcześniej ustalony w drodze decyzji. Jednakże, jak już wyżej wyjaśniono, naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Należy więc wskazać, że kwestia powstawania obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS stanowi przedmiot sporów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1131/15 przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne: czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, czy też na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy ? (postanowienie NSA z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 2/17). NSA wskazał, że w tej kwestii istnieje dualizm stanowisk. Wedle jednego z nich obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS ma swoje źródło w ustawie, a umowa służy określeniu wysokości wnoszonej opłaty, ale nie kreuje obowiązku jej ponoszenia. Według drugiego z obecnych w judykaturze stanowisk, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien zostać określony w decyzji administracyjnej. NSA odmówił pojęcia uchwały w tej kwestii, ponieważ kwestia ta nie pozostawała w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. I OSK 1131/15. Skoro kwestia powstawania obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS nie jest jednoznacznie przesądzona, to ewentualne naruszenie przez organ administracji przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących tę kwestię nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. Obowiązek ponoszenia opłat może mieć swoje źródło w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a umowa zawarta z osobą zobowiązaną określa wysokość wnoszonych opłat. Z tego względu wysokość opłat i zasady uiszczania opłat przez skarżącą zostały określone w umowie z dnia 21 marca 2011 r. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Organ administracji słusznie więc uznał brak wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy słusznie również uznały, że nie występują inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nieuzasadniony jest również zarzut strony odnośnie naruszenia art. 10, art. 79a, art. 80, art. 81 i art. 81a k.p.a. Stronie bowiem znana była treść wszystkich pism sporządzonych w postępowaniu i brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do materiałów sprawy przed wydaniem decyzji nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium nie wskazało też przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, albowiem takie przesłanki nie istnieją. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.