II OSK 1869/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1525/16 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/16, oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek M. C. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oddalającej wniosek skarżącej i odmawiającej wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie - działce nr ewid.[...]. Skarżąca zarzuciła, iż ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i zachodzi wskazana w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności. Skarżąca wskazała, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie był organem właściwym w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...] w miejscowości[...], gmina[...] , na której był realizowany budynek A. i M. O. Skarżąca zaznaczyła, iż organem właściwym w sprawie zmiany stosunków wodnych w związku z budową np. budynku mieszkalnego jest organ nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, znak: [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Wskazano, iż skarżąca mogła skutecznie domagać się od Burmistrza Miasta i Gminy [...] wydania decyzji w sprawie należącej do kompetencji tego organu. Skoro strona żądała rozpatrzenia sprawy, to Burmistrz Miasta i Gminy[...] , do którego strona zaadresowała pismo z dnia 24 października 2011 r., mógł to uczynić na podstawie art. 29 Prawa wodnego. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] została wydana przez właściwy organ. SKO stwierdziło, że decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad nieważności z art. 156 K.p.a. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po którego rozpoznaniu SKO w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca w piśmie z dnia 24 października 2011 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wskazała, iż zwróciła się odrębnym pismem o skontrolowanie zgodności prowadzonych działań z planem i pozwoleniem na budowę, a dalej napisała, iż jej zdaniem nie jest to tylko sprawa nadzoru budowlanego, ponieważ sąsiedzi swoim działaniem dopuszczają się zmiany stosunków wodnych na gruncie, co leży w gestii Urzędu Gminy. Kwestia ta zatem zbadana została z wniosku skarżącej. Ponieważ procedura wskazana w treści art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. jest niezależna od procedur prawnobudowlanych, zawartych w ustawie Prawo budowlane, to oba organy właściwe były w zakresie własnych kompetencji do oceny wskazanego przez skarżącą stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tego powodu nie można zgodzić się, aby decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Decyzja ta nie jest dotknięta również żadną z pozostałych wad z art. 156 § 1 K.p.a. M. C. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca mogła skutecznie domagać się od Burmistrza Miasta i Gminy [...] wydania decyzji w sprawie należącej do kompetencji tego organu. Tak też uczyniła, kierując do Burmistrza pismo z dnia 24 października 2011 r., w którym jednoznacznie domagała się wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie naruszenia stosunków wodnych, a Burmistrz uczynił to na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Wobec powyższego SKO słusznie ustaliło, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana przez właściwy organ. Nie ma więc racji skarżąca, podnosząc brak właściwości Burmistrza Miasta i Gminy [...] do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu wody na gruncie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. C., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie uchylenia oraz rozpatrzenia skargi, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca, na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] , pomimo iż nie rozważono pełnego materiału dowodowego, w tym pisma uzupełniającego skarżącej z dnia 25 listopada 2011 r., co doprowadziło do błędnej kwalifikacji podania skarżącej z dnia 24 października 2011 r., na skutek którego Burmistrz Miasta i Gminy [...] wszczął oraz przeprowadził postępowanie administracyjne i oparcia decyzji na błędnie ustalonych okolicznościach i wadliwie przeprowadzonej ocenie postępowania dowodowego, a w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 § 3 Prawa wodnego z 2001 r., bowiem prawidłowa kwalifikacja wniosku skarżącej z uwzględnieniem całokształtu okoliczności, mogłaby prowadzić do przyjęcia w niniejszej sprawie odmiennych wniosków. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wskazanych w pkt. 1), skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 29 § 3 Prawa wodnego z 2001 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż fakt zmiany stosunków wodnych związany z budową nie oznacza, że z tego powodu organ nadzoru budowlanego staje się właściwy w zakresie badania zmiany stanu wody na gruncie i jego szkodliwego wpływu na grunt sąsiedni, co w konsekwencji doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania i uznania, że mimo trwania budowy właściwym organem do rozpatrzenia sprawy pozostawał Burmistrz Miasta i Gminy[...] , a związku z tym błędnego niezastosowania art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., mimo zaistnienia przesłanek do uznania, że organ nadzoru budowlanego był właściwy do podjęcia czynności w ramach zmiany stosunków wodnych powstałych na skutek wykonania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, wobec czego decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] została wydana przez organ niewłaściwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a także prawa materialnego, tj. art. 29 § 3 Prawa wodnego z 2001 r. i art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Powyższe zarzuty pozostają ze sobą w ścisłym związku, dlatego podlegają łącznemu rozpoznaniu. W niniejszym postępowaniu ocenie podlegają rozstrzygnięcia wydane w trybie postępowania nadzwyczajnego, przedmiotem kontroli jest zatem prawidłowość ustaleń organu co do istnienia przewidzianych prawem przyczyn nieważności wydanej w zwykłym trybie decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, na którą wskazuje art. 16 § 1 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w dyspozycji art. 156 § 1 K.p.a. Konieczne jest zatem, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli ochrona stabilności decyzji ostatecznej. Nie każde naruszenie prawa, które uzasadniałoby uchylenie decyzji w ramach zwykłego nadzoru instancyjnego uzasadniać będzie stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. powinny być interpretowane ściśle. W rozpoznawanej sprawie kontrolowanej decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2011 r. zarzucono wadliwość z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak wynika z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Według art. 20 K.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Przez pojęcie właściwości organu należy rozumieć zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji podzielającym stanowisko organu, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oddalająca wniosek M. C. i odmawiająca wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie – dz. ew. [...] nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 24 października 2011 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z interwencją wskazując, że na działce sąsiedniej z jej działką (działka nr[...] ) trwa budowa domu i od pewnego czasu właściciele nawożą na jej teren duże ilości ziemi. W piśmie skarżąca wskazała, iż dnia 19 września 2011 r. złożyła pismo do Starostwa Powiatowego w [...] o skontrolowanie zgodności prowadzonych działań z planem i pozwoleniem na budowę - w celu zapewnienia, że takie działania nie spowodują zalania jej działki. Dalej w piśmie tym skarżąca zwróciła uwagę, iż jej zdaniem nie jest to tylko sprawa nadzoru budowlanego, ponieważ sąsiedzi swoim działaniem dopuszczają się zmiany stosunków wodnych na gruncie, co leży w gestii Urzędu Gminy. Z uwagi na złożony wniosek skarżącej - Burmistrz Miasta i Gminy [...] przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U.z 2015 r. poz. 469) – dalej: Prawo wodne z 2001 r., w wyniku czego stwierdził brak podstaw do wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. - jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Na tej podstawie trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji i organu, że Burmistrza był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej, co uczynił, wydając decyzję z [...] grudnia 2011 r. na podstawie jej wniosku z 24 października 2011 r., w którym wyraźnie domagała się przeprowadzenia postępowania przez Burmistrza i podkreśliła kwestię naruszenia stosunków wodnych. W piśmie tym poinformowała, że niezależnie od wniosku do Burmistrza skierowała wniosek do Starostwa Powiatowego o skontrolowanie prowadzonych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 19 września 2011 r. zwróciła się także do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o kontrolę zgodności prowadzonej inwestycji z prawem i wydanym pozwoleniem na budowę. Bez wpływu na powyższe pozostaje fakt wniesienia do Urzędu Gminy kolejnego pisma z 25 listopada 2011 r., w którym skarżąca precyzuje zarzuty dotyczące działań właścicieli sąsiedniej działki wiążąc je z faktem prowadzonej budowy, ale z treści tego pisma nie wynika, aby skarżąca kwestionowała okoliczność prowadzenia postępowania przez Burmistrza w trybie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Kompetencje Burmistrza Miasta i Gminy[...] , tj. organu właściwego w sprawie dotyczącej art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. różne są od kompetencji organów właściwych w sprawach dotyczących nadzoru budowlanego. Zadania nadzoru budowlanego wykonują: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. 2016 poz. 290). Właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji określa art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Procedura wskazana w treści art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. jest niezależna od procedur prawnobudowlanych, zawartych w Prawie budowlanym, dlatego należy stwierdzić, że oba organy właściwe były w zakresie własnych kompetencji do oceny wskazanego przez skarżącą stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z informacji przekazanych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również skargi do WSA w Krakowie, a także dokumentacji zebranej w aktach administracyjnych wynika, że postępowanie dotyczące niwelacji terenu związanego z prowadzonymi robotami budowlanymi i powodującymi zakłócenie stosunków wodnych zostało skutecznie wszczęte przez organy nadzoru budowlanego. Otóż, WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SAB/Kr 286/14 uwzględnił skargę M. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wniosku skarżącej o przeprowadzenie kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym w zakresie niwelacji terenu, posadowienia budynku, odprowadzania wód opadowych. Na skutek tego wyroku właściwy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] gm. [...] oraz zmiany zagospodarowania terenu. Następnie zostały wydane decyzje przez organy nadzoru budowlanego, które zostały uchylone przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 786/15. W wyroku tym wskazano, że pojęcie "zgodności z prawem" będzie dla organu oznaczać także zgodność z art. 29 Prawa wodnego z 2001 r., nie zaś tylko i wyłącznie z przepisami techniczno–budowlanymi. Należy bowiem wskazać, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1337/13). Z powyższego wynika zatem, że organy nadzoru budowlanego zajmują się kwestią odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym w zakresie zmiany zagospodarowania terenu i spowodowaną tymi okolicznościami ewentualną zmianą stosunków wodnych. W aktach sprawy brak jest informacji, czy postępowanie to w ogóle i w jaki sposób zostało zakończone. Okoliczność ta nie powoduje, aby decyzja Burmistrza z [...] grudnia 2011 r. podjęta na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i z tego powodu dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy następnie wskazać, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258; por. Borkowski J. [w:] Adamiak B., Borkowski J. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 651). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1992 r., IV SA 721/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 72). W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający w tym przedmiocie nie gromadzi ani nie ocenia dowodów, nie przeprowadza odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale zebranym w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ ten nie dokonuje ponownej oceny zebranego w toku postępowania zwykłego materiału dowodowego. Ogranicza się do sprawdzenia, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 K.p.a. Z powyższych względów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a także prawa materialnego, tj. art. 29 § 3 Prawa wodnego z 2001 r. i art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. okazały się bezzasadne. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonych decyzji SKO w Krakowie zgodnie z wytycznymi przewidzianymi w art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ wydał rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Kontrola ta doprowadziła do niewadliwej konkluzji o braku podstaw do uchylenia zaskarżonych aktów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a., a w konsekwencji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 7