I SA/Wa 1551/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka –Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. P., A. P. i J. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 254/12 1. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz A. P., A. P. i J. P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P., A. P. i J. P. pismem z 6 grudnia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 254/12. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] i [...], ozn. hip. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, gdyż wniosek o przyznanie odszkodowania nie został rozpoznany w całości. Wnieśli o wydanie w oparciu o art. 154 § 2 P.p.s.a orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez Prezydenta W. decyzji przyznającej na rzecz każdego ze skarżących kwoty po [...] zł, tytułem przyznania odszkodowania, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Skarżący wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wyrokiem z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 254/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z 29 marca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., przy ulicach [...] i [...], ozn. hip. "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W związku z brakiem rozstrzygnięcia w sprawie pismem z 13 czerwca 2013 r. wezwali Prezydenta W. do niezwłocznego wykonania wyroku. Wobec dalszego niepodejmowania decyzji przez organ wnieśli skargę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2402/13 wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 zł w związku z niewykonaniem wyroku Sądu. Skarżący wskazali, że Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...] w wyniku częściowego rozpoznania wniosku ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] stanowiącą część dawnej nieruchomości ozn. hip. "[...]", położoną przy ulicach [...] i [...] w W. Kolejną decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Prezydent ustalił odszkodowanie za działkę nr [...], stanowiącą część dawnej nieruchomości. Decyzjami z [...] września 2016 r., nr [...] oraz nr [...] ustalił odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...]. Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Prezydent ustalił odszkodowanie za działkę nr [...], a decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] za działkę nr [...]. Skarżący zaznaczyli, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd w wyroku z 16 sierpnia 2012 r. oraz wezwania organu do niezwłocznego wykonania wyroku, Prezydent nie podejmuje żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania i wydania decyzji w odniesieniu do pozostałych działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości, tj. do działki nr [...] oraz nr [...]. Pismem z 8 lutego 2018 r. skarżący zmienili żądania skargi, poprzez ograniczenie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku jedynie do działki nr [...]. Wskazując na art. 154 § 2 P.p.s.a. wnieśli o wydanie orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez Prezydenta W. decyzji przyznającej na ich rzecz kwot po [...] zł tytułem odszkodowania za działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu sprawdzenie, czy nieruchomość przy ul. [...] i [...] spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. Organ podkreślił, że za sześć z siedmiu działek skarżącym zostało już wypłacone odszkodowanie. Natomiast, w odniesieniu do działki nr [...] wniosek o odszkodowanie nie został dotychczas rozpatrzony, jednak został sporządzony operat szacujący wartość tej działki. Organ wyjaśnił, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Prezydent wskazał, że o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa pełnomocnika strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, że wniosek skarżących jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie. Organ zaznaczył, że działka nr [...] z nieruchomości hip. nr [...] nie jest przedmiotem postępowania odszkodowawczego wszczętego na wniosek A. P., J. P. i A. P. Działka ta nie stanowiła własności F. P. w przededniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r., gdyż została sprzedana [...] marca 1944 r. K. E. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 P.p.s.a.) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 254/12 uwzględnił skargę A. P., A. P. oraz J. P. i zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ulicy [...] i [...], ozn. hip. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy został doręczony Prezydentowi W. 24 października 2012 r., co wynika z akt sądowych sprawy sygn. akt I SAB/Wa 254/12 (data stempla wpływu akt do organu). Oznacza to, że termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął 24 grudnia 2012 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wezwania przez skarżących organu do wykonania prawomocnego wyroku pismami z 13 czerwca 2013 r. i 27 września 2016 r. Prezydent nie rozpoznał w całości wniosku o odszkodowanie. Z powodu niewykonania wyroku tutejszy Sąd wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2402/13 wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1.000 zł. Prezydent W. decyzjami: z [...] lipca 2014 r., z [...] sierpnia 2014 r., z [...] września 2016 r., z [...] października 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. ustalił odszkodowanie za działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiące część dawnej nieruchomości ozn. hip. "[...]", położoną przy ulicach [...] i [...] w W. Odszkodowania zostały skarżącym wypłacone. Jednakże organ nie wykonał wyroku Sądu w zakresie dotyczącym odszkodowania za działkę nr [...]. Skoro więc, Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu nie załatwił sprawy w całości, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy co do całej nieruchomości ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Taka sytuacja prowadzi do podważania zaufania jednostek do organów władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W sprawie zostały zatem spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Biorąc pod uwagę, z jednej strony przekroczenie wyznaczonego wyrokiem z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 254/12 terminu na załatwienie sprawy oraz już wymierzoną organowi grzywnę, a z drugiej strony wykonanie wyroku w znacznej części, tj. co do sześciu z siedmiu działek i wypłacenie odszkodowania, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł jest adekwatną sankcją za niewykonanie wyroku w całości. Kwota ta mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., spełniając funkcję represyjno - dyscyplinującą. Dlatego na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu po wyroku Sądu z 16 sierpnia 2012 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa o wypłatę odszkodowania - pomimo wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz wyroku wymierzającego grzywnę - nie została przez organ załatwiona w całości, a wyznaczony w wyroku termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony. Podnoszony w odpowiedzi na skargę fakt opóźnienia w rozpatrywaniu spraw spowodowany między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do organu korespondencji w sprawach odszkodowawczych nie może usprawiedliwiać niewykonania wyroku w całości przez tak znaczny okres czasu. Bezspornym jest, że w odniesieniu do działki nr [...] wniosek o odszkodowanie nie został dotychczas rozpatrzony, pomimo tego, że sporządzony został operat szacujący wartość tej działki. Dlatego Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a. W kwestii żądania przyznania sumy pieniężnej wskazać należy, że przepis art. 154 § 7 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w wyżej wskazanym przepisie czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w tym zakresie uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeżeli istnienie takiej okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uwarunkowane względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 V 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16). Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Organ za sześć z siedmiu działek wypłacił już skarżącym odszkodowania w znacznych kwotach. Poza tym, w ocenie Sądu, nie istnieje uzasadniona obawa, że decyzja przyznająca odszkodowanie za działkę nr [...] nie zostanie przez organ wydana. Dlatego w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do zastosowania przez Sąd art. 154 § 2 P.p.s.a. i orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku. Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, iż powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 P.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wskazanych w tym przepisie. Konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie o którym mowa w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kiedy sąd administracyjny – stosowanie do postanowień art. 146 § 2 P.p.s.a., w wyroku który nie został wykonany, uznał uprawienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, albo kiedy sąd ten w wyroku wydanym na podstawie art. 149 P.p.s.a., a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W pozostałym zakresie, a więc w odniesieniu do zdecydowanej większości skarg wnoszonych do sądu administracyjnego, uprawnienia orzecznicze oparte są na modelu orzekania kasacyjnego, a nie merytorycznego orzeczenia o prawach i obowiązkach skarżącego, co przewiduje art. 154 § 2 P.p.s.a. W takim modelu nie jest możliwe orzekanie przez sąd administracyjny o istnieniu lub nieistnieniu uprawnień lub obowiązków (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s. 482-483). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarga A. P., A. P., J. P. wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy. Zakres sprawy w przedmiocie bezczynności organu, zakończonej wyrokiem z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 254/12 nie obejmował spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej zastosowania art. 154 § 2 P.p.s.a. i orzeczenia przez Sąd o prawie do odszkodowania za nieruchomość. Skarga we wskazanej części podlegała więc oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.