II SA/Po 608/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia [...] 2017 r. nr [...] Decyzją z [...] 2017 r., nr [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. odmówił R. C. przyznania zasiłki okresowego stwierdzając, iż wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej i nie kwalifikuje się do przyznania uzyskania przedmiotowego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania R. C. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wraz z odwołaniem R. C. złożył zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, iż za miesiące "grudzień 2016 r. i styczeń 2017 r. skarżący pobiera rentę w wysokości [...] zł, z zastrzeżeniem, że świadczenie ma potrącenie w kwocie miesięcznej [...] zł. Organ odwoławczy zaznaczył dalej, że materiał dowodowy oraz okoliczności faktyczne podane przez Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. stoją ze sobą w sprzeczności. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ pierwszej instancji rozpatrywał sprawę w oparciu o wniosek R. C. z dnia 3 lutego 2017 r. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się wniosek złożony w dniu 31 stycznia 2017 r. Dalej Kolegium przypomniało, że podstawą zaskarżonej decyzji był art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które określają kryteria dochodowe przyznania świadczeń. Z kolei art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że świadczenia przyznaje się uwzględniając dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Wskazując na powyższe Kolegium wyjaśniło, że skoro wniosek został złożony w styczniu 2017 r., to należało badać wysokość dochodu wnioskodawcy z miesiąca grudnia 2016 r. Jeżeli jednak zostałoby ustalone, że wniosek pochodzi z dnia 3 lutego 2017 r., to miesiącem, z którego dochód należałoby uwzględnić, byłby styczeń 2017 r. Kolegium zwróciło też uwagę, że w aktach sprawy nie ma wniosku z 3 lutego 2017 r., na który organ pierwszej instancji powołał się w zaskarżonej decyzji. R. C. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 434/17. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. decyzją z [...] 2017 r., nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu wniosku R. C. z dnia 31 stycznia 2017 r., po raz kolejny odmówił przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego. Organ wyjaśnił, iż wnioskodawca w miesiącu grudniu 2016 r. uzyskał dochód w wysokości [...] zł, który przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, a wynoszące [...] zł. Uzyskany dochód uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia, mimo spełnienia innych przesłanek koniecznych do jego otrzymania. R. C. odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia pismem z dnia 31 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 20 marca 2017 r. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że R. C. w grudniu 2016 r. wypłacono kwotę 1.250,62 zł tytułem renty - zaznaczono jednak, że świadczenie ma potrącenie w kwocie 220,64 zł, nie jest to jednak potrącenie na alimenty. Również z innego pisma ZUS - z dnia 9 marca 2017r., sygn. [...] wynika, że w miesiącu grudniu kwota świadczenia do wypłaty dla R. C. wyniosła 1.250,62 zł. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności m.in. ze względu na bezrobocie osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jak z kolei stanowi przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w związku z §1 pkt 1 lit. b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł. Zdaniem Kolegium z materiałów dowodowych sprawy wynika, iż dochód R. C. przekroczył kwotę kryterium dochodowego, w związku z czym organ pierwszej instancji nie był uprawniony do przyznania przedmiotowego zasiłku i zobligowany był wydać decyzję negatywną dla wnioskodawcy. R. C. pismem z 12 maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 maja 2017 r., nr [...]. Skarga nie zawiera uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 608/17. Wyrokiem z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 434/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Sąd doszedł do przekonania, że wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było nieuzasadnione. Poza mylącym sformułowaniem zawartym w decyzji Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., dotyczącym daty wpływu wniosku R. C., dokumentacja zebrana w aktach administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że datą złożenia żądania skarżącego o pomoc był dzień 31 stycznia 2017 r. Nie można więc twierdzić, że wątpliwości związane z datą złożenia wniosku są tak daleko idące, że uzasadniają zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 21 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z 20 marca 2017 r., nr [...], obarczone były naruszeniem przepisów, które dawały podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z analizy wyżej przytoczonego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, iż jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje, podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jeżeli bowiem nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a. Tak więc istotnym jest, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu przytoczyć należy pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1573/13 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja lub orzeczenie sądu, w odniesieniu do których stwierdzono ich niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8, czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Podstawą do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny jest wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych zawartych w art. 145 § 1 k.p.a., a nie tylko tych, które wiążą się z naruszeniem prawa (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 oraz z dnia 12 października 2011 r. o sygn. akt II OSK 2004/10 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz M. Wierzbowski [w] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", red. M Wierzbowski, R. Hauser, Wydanie 5 , 2017 r. - komentarz do art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z [...] 2017 r., nr [...], wydana została wskutek kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzją z 2 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z [...] 2017 r. [...] i nakazało temu organowi ponowne rozpoznanie wniosku R. C. z 31 stycznia 2017 r. o przyznanie mu pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, co też organ I instancji uczynił wydając decyzję z [...] 2017r. Jak wskazano to już wyżej, decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r., nr [...] został zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który stwierdził jej niezgodność z przepisami postępowania i wyeliminował ją z obiegu prawnego wyrokiem z 14 września 2017 r. (sygn. kat II SA/Po 434/17). Wskutek tego wyroku, decyzja w oparciu o którą wydano decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z [...] 2017 r. [...], a także kolejną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2017 r. nr [...], została uchylona. Innymi słowy. wyrok z dnia 14 września 2017 r. usunął decyzję stanowiącą podstawę do wydania przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. decyzji z 20 marca 2017 r., [...] oraz do wydania decyzji z 8 maja 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Eliminacja z obiegu prawnego decyzji z 2 marca 2017 r., nr [...], stanowi bez wątpienia przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i tym samym skutkowało koniecznością uchylenia w niniejszym postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia 20 marca 2017 r. Należy ponownie podkreślić, iż naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., nie może być rozumiane wąsko, w ten sposób, że poprzez naruszenie prawa rozumie się jedynie takie sytuacje, w których organowi administracji można postawić zarzut naruszenia prawa w chwili wydania decyzji. Taki sposób interpretacji przepisu naruszałby zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Za naruszające prawo w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uznać należy zatem także takie wady decyzji administracyjnej, które są wynikiem zmiany lub uchylenia innej decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które decyzja została wydana. W tej sytuacji uznać należy, iż wydane przez organy decyzje z 20 marca 2017 r. oraz 8 maja 2017 r. stoją w sprzeczności z obiektywnym porządkiem prawnym, wynikającym z opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 września 2017 r. (sygn. kat II SA/Po 434/17). Wynikający z tego orzeczenia stan prawny, poprzez treść art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czyni obie te decyzje wadliwymi mimo, iż organom tym nie można postawić zarzut naruszenia prawa w chwili wydania tych decyzji. Mając na uwadze niniejszy wyrok i zawartą w nim ocenę prawną oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 434/17, organ II instancji winien ponownie rozpoznać odwołanie R. C. z dnia 15 lutego 2017 r. od decyzji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z 13 lutego 2017 r. [...], kierując się przy tym zaleceniami zawartymi w wyroku z 14 września 2017 r. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.