I OSK 2015/18

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 455/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. I OSK 2015/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu [...] października 2016 r. do Ministerstwa Obrony Narodowej wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o udostępnienie informacji m.in. o tym, czy była prowadzona przez MON korespondencja z producentem śmigłowców [...]. W przypadku pozytywnej odpowiedzi Stowarzyszenie wnosiło o jej udostępnienie. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz.1764), dalej u.d.i.p., w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie korespondencji prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej z producentem maszyn [...]. Minister podał, że korespondencja z producentem śmigłowców [...] była prowadzona, jest ona procesem stałym i wynika między innymi z konieczności stałego monitorowania przez Siły Zbrojne RP potencjału produkcyjnego podmiotów przemysłowych, zdolności do modernizacji sprzętu wojskowego, możliwości serwisowania uzbrojenia pozostającego na wyposażeniu polskiej armii oraz konieczności wsparcia rodzimych podmiotów w działaniach eksportowych. Jednak korespondencja w ww. zakresie nie może zostać udostępniona ponieważ zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i może być redystrybuowana jedynie za zgodą podmiotu przemysłowego. Stowarzyszenie [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że możliwe jest udostępnienie jednego pisma, tj. pisma Polskich Zakładów [...] Sp. z o. o. w [...] z dnia [...] września 2016 r. W odniesieniu do pozostałej korespondencji organ stwierdził, że odmowa udostępnienia jest zasadna. Korespondencja, której udostępnienia odmówił, zawiera informacje przejawiające wartość gospodarczą w zakresie: potencjału produkcyjnego podmiotów przemysłowych, zdolności oraz gotowości podmiotów do modernizacji Sprzętu Wojskowego pozostającego na wyposażeniu SZ RP, możliwości serwisowania uzbrojenia polskiej armii; konieczności wsparcia rodzimych podmiotów w działaniach eksportowych, danych technicznych sprzętu wojskowego i działalności gospodarczej spółki. Powyższe informacje stanowią o potencjale wytwórców sprzętu specjalnego, ponadto określają obszary oraz kierunki ewentualnej ekspansji eksportowej, dlatego ich ujawnienie może spowodować naruszenie zasad konkurencyjności. Stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podlegają ochronie. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...]. Stwierdzając nieważność obydwu decyzji Ministra Obrony Narodowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Obrony Narodowej, będący organem władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu I instancji nie została jednak sprawie spełniona przesłanka przedmiotowa u.d.i.p., co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania tej ustawy i wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej przez Stowarzyszenie korespondencji. Na podstawie będących przedmiotem wniosku materiałów, nieudostępnionych przez organ wnioskodawcy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i z tego względu nie poddaje się ujętym w niej zasadom udostępniania. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich – nawet nieoficjalnych i roboczych – materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy. Na gruncie art. 61 Konstytucji RP, jak i u.d.i.p., dla procesu podejmowania decyzji i zajmowania stanowisk nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym etapie. Kontrola taka mogłaby niejednokrotnie zakłócić przebieg procesu podejmowania decyzji, zajmowania stanowiska, czy dokonywania oceny. W ocenie Sądu Wojewódzkiego żądana przez Stowarzyszenie korespondencja prowadzona przez MON z producentem maszyn [...] stanowi element działań mających służyć realizacji przyznanych organowi kompetencji, jest to jednakże etap gromadzenia materiałów i pozyskiwania danych. Organ musi dysponować swobodą, choćby i w niewielkim zakresie, w gromadzeniu pewnych danych i materiałów, które mają mu dopiero umożliwić podejmowanie decyzji, czy zajmowanie stanowisk w określonych kwestiach istotnych dla społeczeństwa. Nie ma podstaw, aby przyjąć, że korespondencja między MON a producentem śmigłowców, stanowi informację o stanowisku zajętym przez organ władzy publicznej, czy też jest informacją o stanie państwa. Powyższe wyklucza uznanie jej za informację publiczną, która podlegałaby zasadom udostępniania na gruncie u.d.i.p. Zdaniem Sądu I instancji korespondencja żądana przez Stowarzyszenie stanowi dokumentację wewnętrzną, roboczą, pozyskaną i wytworzoną przez organ władzy w toku postępowania prowadzącego do skorzystania z kompetencji, nieprzesądzającą o kierunkach działania organu. Minister wskazał zresztą wnioskodawcy, że żądana korespondencja jest procesem stałym i wynika m.in. z konieczności stałego monitorowania przez Siły Zbrojne RP potencjału produkcyjnego podmiotów przemysłowych, zdolności do modernizacji sprzętu wojskowego, możliwości serwisowania uzbrojenia pozostającego na wyposażeniu polskiej armii. Korespondencja ta jest zatem wyrazem konsultacji i analiz w ramach monitorowania potencjału i możliwości serwisowania uzbrojenia. Wnioskodawca nie żądał udostępnienia jakichkolwiek umów czy decyzji, żądał zaś korespondencji, która nie jest wyrazem wiążącego stanowiska organu władzy publicznej. Stadium gromadzenia informacji niezbędnych do wypracowania stanowiska ma charakter wewnętrzny. Etap gromadzenia materiałów, informacji, w ramach wymiany korespondencji, nie stanowi o możliwości zakwalifikowania tej korespondencji jako informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Korespondencja między MON a producentem maszyn nie jest wyrazem zajętego przez organ stanowiska. Z tego względu ten etap działania organu nie poddaje się – z przyczyn przedmiotowych – zasadom określonym w u.d.i.p. W świetle powyższego, organ wydając decyzję administracyjną naruszył w sposób rażący art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, sprawa z wniosku nie może być rozstrzygana na podstawie powołanego przepisu. Utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, organ rażąco naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie tej organ powinien pismem poinformować wnioskodawcę, że żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie znajduje zastosowania u.d.i.p. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając ten wyrok zarzuciło mu naruszenie: 1/ prawa materialnego - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że kontrola działań Ministra Obrony Narodowej w toku postępowania dotyczącego zakupu maszyn [...] z uwagi na wczesny etap negocjacji nie wymaga społecznej kontroli, co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej; 2/ prawa materialnego - art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że korespondencja Ministra Obrony Narodowej z producentem maszyn [...] nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy pisma organu władzy publicznej - Ministra Obrony Narodowej wychodzące od organu i kierowane do innego podmiotu stanowią informację publiczną; 3/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji na skutek pominięcia zarzutów skargi oraz nierozpoznania przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazanych w zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 jego sentencji i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Stowarzyszenie złożyło przy tym oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy prowadzona przez Ministerstwo Obrony Narodowej korespondencja z producentem śmigłowców [...] stanowi informację publiczną. Warte jest podkreślenia, że organ, do którego zwróciło się skarżące Stowarzyszenie o udostępnienie takiej korespondencji, uznał ją za informację publiczną, a odmówił jej udostępnienia z uwagi na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (czyli producenta śmigłowców), co stanowi ujętą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tymczasem Sąd I instancji, wychodząc poza granicę skargi Stowarzyszenia, które argumentowało w odniesieniu do uzasadnienia decyzji odmowej organu, uznał, że sporna korespondencji nie jest informacją publiczną, stanowi bowiem dokumentację wewnętrzną, roboczą, pozyskaną i wytworzoną przez organ władzy w toku postępowania prowadzącego do skorzystania z kompetencji, nieprzesądzającą o kierunkach działania organu. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić. Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią w szczególności: informacja o zamierzeniach władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.d.i.p.,). W świetle literalnego nawet brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.d.i.p. bezpodstawne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że informacja dotycząca sfery zamierzeń nie może stanowić informacji publicznej. Zamierzenia władzy wykonawczej, jaką jest niewątpliwie Minister Obrony Narodowej, co do zadań stawianych przed tym organem w kwestii dotyczącej obronności i bezpieczeństwa Państwa, a zatem informacje żądane przez skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] października 2016 r., stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a). Jeśli przy tym dokumenty takie przybrały postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to znaczy przybrały formę pisemną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, to podlegają również udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył w istocie korespondencji kierowanej przez Ministerstwo Obrony Narodowej do podmiotu zewnętrznego w sprawach publicznych – dotyczących kwestii obronności i bezpieczeństwa Państwa. Nie można zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że była to dokumentacja wewnętrzna. Dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co między innymi odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15). W wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17, NSA zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.: - wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130; - korespondencja, w tym także mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA: z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13); - wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10); - informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. W świetle powyższego nie jest więc, w ocenie NSA, trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który korespondencję kierowaną przez organ władzy wykonawczej do podmiotu zewnętrznego, niewątpliwie dotyczącą spraw publicznych, nie uznał za informację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja dotycząca korespondencji MON z producentem śmigłowców [...] stanowi, jak to słusznie uznał Minister Obrony Narodowej, informację publiczną. Osobną natomiast jest kwestia, czy korespondencja ta zawiera informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa i czy może ona być udostępniona. Konstatacja taka oznacza, że Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Wadliwie nie uznając korespondencji, której udostępnienia domagało się skarżące Stowarzyszenie, za informację publiczną, Sąd Wojewódzki nie odniósł się tym samym do zarzutów skargi i nie dokonał kontroli legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Zatem także wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wyrok został uchylony w całości, jako że rozstrzygnięcie Sądu I instancji o kosztach jest konsekwencją uwzględnienia skargi Stowarzyszenia, które to rozstrzygnięcie w pkt 1 NSA z kolei uznał za wadliwe. Jednocześnie brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W szczególności nie może podstawy takiej stanowić art. 203 pkt 2 p.p.s.a. –skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie, które wniosło również skargę. Spowodowane jest to faktem, że skarga została uwzględniona, jednak z oceną prawną niekorzystną dla Stowarzyszenia, które z tego powodu wniosło skargę kasacyjną.