II SAB/Rz 1/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Starosty w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- II SAB/Rz 1/18 UZASADNIENIE W dniu [...] grudnia 2017 r. J. Ł. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem (uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r.) o udzielenie informacji publicznej w trybie przepisów art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 - zwanej dalej "u.d.i.p."), w zakresie "udostępnienia operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Starosty Miasta [...] przez biegłego rzeczoznawcę A. S. w latach 2013, 2014, 2015, 2016 roku". Jako sposób i formę udostępnienia informacji wskazał - fotokopię-kserokopię, dostęp do przeglądania informacji w urzędzie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] poinformował, że dostęp do operatów szacunkowych, wykonywanych na zlecenie organu administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów u.d.i.p., ponieważ został uregulowany w sposób odrębny w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym: "Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzysta środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w tym m. in. wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 142/14 w którym wskazano, że operaty szacunkowe dotyczące mienia publicznego są informacją publiczną. Operaty nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów u.d.i.p., lecz na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. Ostatnio wymieniony przepis przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji. Prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów zostało ograniczone wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten stanowi lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprowadzony został do ustawy w dniu 22 październik 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posteriori derogat lege priori. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Końcowo, powołując się na wyrok NSA z 22 września 2016 r. I OSK 371/15 Starost podał, że operaty szacunkowe objęte przedmiotowym wnioskiem, nie mogą być udostępnione w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n., w trybie i na zasadach określonych tym przepisem. W dniu 20 grudnia 2017 r. J. Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem i zawnioskował o zobowiązanie Starosty do jej udzielenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; o przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę do WSA w terminie 15 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, że [...] grudnia 2017 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Jedynie pismem poinformował go, że operaty szacunkowe nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach u.d.i.p., lecz w trybie art. 156 ust. 1a u.g.n. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w powyższym piśmie. Przytaczając orzecznictwo i poglądy doktryny podał, że w art. 156 ust. 1a u.g.n. ustawodawca określił wyłącznie tryb dostępu do operatów szacunkowych dla osób, które mają w tym interes prawny. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że inne osoby mogą żądać informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Skoro operaty zostały sporządzone na potrzeby organu, to stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Skarżący zauważył, że w innych sprawach otrzymał akta postępowań odszkodowawczych oraz operaty szacunkowe dotyczące nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał, że tymi zagadnieniami zajmował się już WSA w Rzeszowie, w sprawach II SAB/Rz 102/13 i II SAB/Rz 105/13, w których zobowiązał organy do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, podniósł, że organ nie dopuścił się bezczynności, bowiem w 14-dniowym terminie od daty złożenia wniosku, pismem z [...] grudnia 2017 r. poinformowano J. Ł. o odrębnym trybie dostępu do żądanej informacji publicznej. Wyjaśnił także, że udostępnienie w 2015 r. przez organ operatu szacunkowego było konsekwencją orzeczeń sądów administracyjnych interpretujących wówczas odmiennie przepisy u.d.i.p. Aktualne stanowisko organu oparte jest m. in. na wyroku NSA z 11 grudnia 2014, sygn. I OSK 142/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipa 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Zakres kognicji sądów administracyjnych, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."). Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga J. Ł. dotyczy wywodzonej przez skarżącego bezczynności powstałej na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; dalej: "u.d.i.p."), a mianowicie w zakresie rozpatrzenia przez Starostę [...] wniosku o udostepnienie operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłego A. S., w latach 2013-2016. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy ona jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Informacje publiczne dzieli się na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, TNOiK 2002, s. 27). Ograniczenie udostępnienia informacji na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie. W okolicznościach sprawy J. Ł. domagał się udostępnienia operatów szacunkowych wykonanych przez imiennie wskazanego biegłego na zlecenie Starosty [...], w latach 2013-2016. Niebudzącą wątpliwości okolicznością jest, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca udostępnienia operatów szacunkowych, pozostaje w związku z gospodarowaniem nieruchomościami samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa i odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Operaty szacunkowe dotyczące mienia publicznego są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a to na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Nie można jednak przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością wynikającą z nierealizowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Słuszne jest stanowisko organu, że dostęp do operatów szacunkowych, wykonywanych na zlecenie organu administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów u.d.i.p. Zasady i tryb dostępu do takich informacji zostały bowiem uregulowane odrębnie a to w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym: "Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzysta środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.". Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14 (Lex nr 1590986), na który też powołuje się Starosta [...], a mianowicie: "Analiza art. 156 u.g.n. unaocznia, że ustawa ta przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji. Ustawodawca ograniczył bowiem prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten określa zatem zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.". W wyroku tym NSA zauważył też, że ww. przepis został wprowadzony został do u.g.n. w dniu 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posterior derogat lege priori. Zwrócono także uwagę, że odmienne założenie godziłoby w racjonalność ustawodawcy, gdyż trudno założyć, iż węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny - zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP). Skład orzekający w sprawie zauważa także, że znany jest mu powoływany przez skarżącego wyrok WSA w Gdańsku z 21 lutego 2006 r. (II SA/Gd 897/05), w którym przyjęto, że udostępnienie operatu szacunkowego w jest informacją publiczną udostępnianą w trybie przepisów u.d.i.p. Należy jednak wyjaśnić, że wyrok ten został wydany w stanie prawnym, gdy w art. 156 u.g.n. nie był jednostki normatywnej – ust. 1a. Dodano ją – jak już wyżej zaznaczono w dniu [...] października 2007 r. W związku z tą zmianą ustawa o gospodarce nieruchomościami w obecnym kształcie w sposób odrębny reguluje dostęp do danych operatu szacunkowego i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Zatem uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na przepisy u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest wyłączone na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p W ocenie Sądu prawidłowa była też forma załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej – tj. pismo Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek skarżącego - w którym powołano się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej - jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że pismo informacyjne z dnia [...] grudnia 2017 r., nie było władczym rozstrzygnięciem organu. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że Starosta [...], rozpoznając wniosek skarżącego nie dopuścił się bezczynności. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.