II SAB/Rz 102/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 lipca 2013 r. w zakresie tiret 1 i 2, tj. dotyczącym wyceny nieruchomości i wypłaty odszkodowania w odniesieniu do działek objętych decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność określona w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 102/13 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 27 lica 2013 r. J. Ł. zwrócił się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - akt postępowania odszkodowawczego i wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2012 r. nr [...] – w odniesieniu do wszystkich działek, - wyceny nieruchomości sporządzonych na zlecenie Wojewody [...] z dnia 30.11.2012 r. nr [...] przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego – wszystkich operatów, - przyjętych przez Wojewodę w decyzjach administracyjnych ustalających odszkodowanie wartościach 1 m² nieruchomości, które zostały przejęte na własność Województwa [...], bez danych osobowych właścicieli tych nieruchomości, - wszystkich aktów notarialnych z terenu województwa [...] dotyczących sprzedaży i kupna nieruchomości gruntowych zbywanych i nabywanych przez Województwo [...] i Skarb Państwa od roku 2010 do lipca 2013 r. W zakresie sposobu i formy udostępnienia wnioskodawca zaznaczył: "kserokopia, dostęp do przeglądania informacji w urzędzie", wskazując, z powołaniem się na orzecznictwo sądowe, że zarówno wyceny nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, jak też decyzje o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte na podstawie "specustawy drogowej" są informacją publiczną. W odpowiedzi na powyższe, udzielonej pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] wskazał, odnosząc się do pkt 1 i pkt 2 żądania, że postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania są sprawami indywidualnymi, prowadzonymi odrębnie do każdej nieruchomości i nie dotyczą spraw publicznych. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec powyższego, organ uznał, że informacje żądane przez wnioskodawcę w pkt 1 i pkt 2 jego wniosku z dnia 27.07.2013 r. nie stanowią informacji publicznych. Odnosząc się do pkt 3 wniosku Wojewoda [...] wskazał, że w latach 2010 – 2013 wydał ponad 2 tysiące decyzji ustalających odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na realizację inwestycji drogowych, przejęte na własność Województwa [...] i nie prowadzi ich ewidencji wg ceny za 1 m². Podał jednocześnie, że ceny tych nieruchomości kształtowały się w granicach od 5 do 80 zł za 1 m². W zakresie żądania ujętego w pkt 4 - nie ma natomiast możliwości udzielenia informacji w tym przedmiocie, jako że nie prowadzi obrotu nieruchomościami ani w imieniu Województwa [...] ani w imieniu Skarbu Państwa. W dniu 10.09.2013 r. J. Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez brak udzielenia żądanej przez niego informacji publicznej, ewentualnie brak decyzji odmownej w tym przedmiocie. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt sprawy organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że czternastodniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej został w przypadku skarżącego zachowany. Organ uznał jako bezzasadny zarzut strony dotyczący braku wydania decyzji odmownej, bowiem skoro żądane informacje nie są informacjami publicznymi, nie spoczywał na nim obowiązek wydania decyzji co do odmowy ich udzielenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. J. Ł. zarzuca organowi bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). Przystępując do oceny czy skarżący wyczerpał tryb niezbędny do wniesienia skargi do Sądu, należy uwzględnić specyfikę tej ustawy. Jej celem jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w ściśle określonym zakresie, który nie obejmuje udzielenia informacji i dokonania czynności materialnotechnicznej, a jedynie dotyczy wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji art. 37 § 1 k.p.a., przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, nie ma zastosowania. Pogląd taki, powszechnie prezentowany w orzecznictwie, został obszernie przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.05.2006 r., I OSK 601/05, System orzecznictwa LEX Nr 236545, a Sąd pogląd ten w pełni podziela. Należy także zgodzić się z dokonaną w ww. wyroku NSA wykładnią art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., uzależniającego możliwość wniesienia skargi od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wykładnia ta upoważnia do stwierdzenia, że wyżej wskazany przepis odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli zatem przepisy nie stawiają dodatkowych warunków do wniesienia skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, skarga taka może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga J. Ł. jest zatem dopuszczalna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4. Przepis art. 6 tej ustawy zawiera przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji stanowiących informację publiczną. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). Przy wykładni pojęcia "informacja publiczna" należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, w myśl którego prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. W świetle tej konstytucyjnej wykładni informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.09.2007 r., II SA/Wa 2199/06, Zbiór Orzecznictwa LEX Nr 3837490, I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, Lexis Nexis Warszawa 2008 r.). W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a). Tryb udostępniania informacji regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek określony został w art. 13 ust. 1 ustawy - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten ulega przedłużeniu w 2 przypadkach: 1) jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w ww. terminie, wówczas podmiot obowiązany powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia i czasie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, 2) kiedy zachodzi potrzeba pobrania od wnioskodawcy opłaty za koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji lub przekształcenia jej w formę wskazaną we wniosku - wówczas udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Analiza wniosku skarżącego, skierowanego do Wojewody [...], o udzielenie informacji we wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia zakresie (opisanym w czterech punktach) oraz pisemnej odpowiedzi organu z dnia 8 sierpnia 2013 r. wskazuje, że informacja w odniesieniu do 2 ostatnich punktów – tj. wartości 1 m² nieruchomości w decyzjach ustalających odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Województwa [...] oraz obrotu nieruchomościami dokonywanego przez Wojewodę, została udzielona. Na równi bowiem z udzieleniem informacji traktuje się poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji w sytuacji, gdy informacji lub dokumentów organ nie posiada; wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów i ewentualnie podać jaki podmiot może przedstawić szczegółowe informacje we wnioskowanym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.05.2004 r., II SAB/Wa 63/04, System orzecznictwa LEX Nr 158995). Bezspornym jest natomiast, że Wojewoda nie udostępnił informacji w zakresie wyceny i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Jak wynika z oświadczeń pełnomocnika organu oraz skarżącego, złożonych na rozprawie przed Sądem, ww. decyzja Wojewody dotyczyła zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i obejmowała około 300 działek. Została ona ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Odrębnie natomiast wydano decyzje dotyczące wypłaty odszkodowania dla każdej z poszczególnych działek i nie były one publikowane w BIP. W ocenie Sądu decyzje o ustaleniu odszkodowania za przejęte nieruchomości stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzje rozstrzygają bowiem sprawy administracyjne, a informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych, a więc informacją publiczną. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ww. ustawy, zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. (wyrok NSA z dnia 14.06.2012 r., I OSK 609/12, LEX Nr 1247188). Podnoszona przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie kwestia ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wywodzona z art. 5 ust. 1 ustawy, nie oznacza, że informacje podlegające takiemu ograniczeniu tracą walor informacji publicznej. "Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., I SA/Po 47/13, LEX Nr 1293515). Sąd podziela również pogląd, że przymiot informacji publicznej posiadają nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, których organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań (wyrok NSA z dnia 29.02.2012 r., I OSK 2215/11, LEX Nr 1122883, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17.01.2013 r., II SAB/Rz 48/12, LEX Nr 1285163, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3.07.2013 r., II SAB/Wa 187/12, LEX Nr 1359208). W rozpoznawanej sprawie taki charakter ma niewątpliwie wycena nieruchomości dokonana przez biegłego. Jej udostępnienie podlegać będzie natomiast wyłączeniom wynikającym z ochrony prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych i tym podobnych, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy. Rzeczą organu było zatem albo udzielenie stosownej informacji we wnioskowanym zakresie albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Brak tego rodzaju działań ze strony Wojewody [...] skutkuje uznaniem, że organ ten pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o ten przepis Sąd zobowiązał zatem Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27.07.2013 r. w zakresie określonym w tiret 1 i 2, tj. dotyczącym wyceny nieruchomości i wypłaty odszkodowania w odniesieniu do działek objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a zaistniała w związku z błędnym przekonaniem, iż żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Z uwagi na udzielenie informacji w pozostałym zakresie, Sąd w tymże zakresie skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.