I OSK 1988/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Elektroniki Przemysłowej "[...]" Sp. z o. o. w siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1776/16 w sprawie ze skargi Zakładu Elektroniki Przemysłowej "[...]" Sp. z o. o. w siedzibą w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2017 r., II SA/Wa 1776/16 oddalił skargę Zakładu Elektroniki Przemysłowej "[...]" Sp. z o. o. w siedzibą w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w W. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 11 pkt 7 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. z 2015 r., poz. 649 ze zm.), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy PIP są uprawnione odpowiednio do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Z kolei w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa m.in. w art. 11 pkt 7. Bezspornym jest, że Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w dniach 18, 23, 29 września 2015 r. przeprowadził kontrolę w Zakładzie Elektroniki Przemysłowej "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w S. i stwierdził, że pracodawca nie wypłacił 28 pracownikom należnej nagrody jubileuszowej za 2014 rok. W związku z tym inspektor pracy wydał [...] września 2015 r. nakaz nr [...] o charakterze płatniczym, zawierający 1. decyzję w sprawie wypłacenia 28 pracownikom należnej nagrody jubileuszowej za 2014 r., tj. za okres, w którym pracownicy nabyli prawo do tego świadczenia w łącznej kwocie 151.093,22 zł. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej 15 i 27 stycznia 2016 r., inspektor pracy stwierdził, że pracodawca wypłacił tylko jednemu pracownikowi część nagrody jubileuszowej w kwocie 4147,00 zł. Powyższy fakt znalazł odzwierciedlenie w protokole kontroli nr [...] z 27 stycznia 2016 r. W związku ze stwierdzeniem niewykonania decyzji nakazu z [...] września 2015 r. nr [...], inspektor pracy skierował do pracodawcy [...] stycznia 2016 r. upomnienie nr [...], wzywające do niezwłocznego wykonania decyzji przedmiotowego nakazu, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Kolejna kontrola przeprowadzona 28 kwietnia, 4, 17 maja 2016 r. wykazała, że pracodawca wypłacił powyższe świadczenie jednemu pracownikowi w całości oraz trzem pracownikom w części w łącznej kwocie 6465,00 zł, natomiast pozostałym pracownikom wskazanym w nakazie nie wypłacił powyższego świadczenia w całości i do wypłaty pozostała łącznie kwota 140.481,22 zł. Tym samym skarżący w dalszym ciągu nie wykonał decyzji z [...] września 2015 r., a tym samym obowiązków zawartych w upomnieniu z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Następnie w wyniku zawartej ugody, A. G. wypłacono kwotę 551,72 zł netto (672,72 zł brutto), W. K. kwotę 426,80 zł netto (520,80 zł brutto), A. S. kwotę 2747,00 zł netto (3350,00 zł brutto), H. S. kwotę 12 631,85 zł netto (15 404,85 zł brutto) i H. G. kwotę 2894,87 zł netto (3530,87 zł brutto), natomiast pozostałym pracownikom nie wypłacono w kwotach określonych w nakazie nr [...] nagród jubileuszowych za 2014 r. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 11) ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając [...] lipca 2016 r. tytuł wykonawczy. W myśl art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie zaś z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, a w myśl § 2 tegoż przepisu, z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Zatem, w sytuacji, tj. gdy jedynie część świadczeń określonych w decyzji została wypłacona, zaś znacznej części nadal nie wypłacono pracownikom (117.001,93 zł), organ miał obowiązek ("grzywnę...nakłada się") nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, natomiast jej wysokość w jednorazowej maksymalnej wysokości jest adekwatna do zaniechania skarżącej i kwoty zobowiązania. Przy tym, zobowiązany może uniknąć uiszczenia nałożonej grzywny w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a.). Nie doszło do naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a., bo skarżący mimo upomnienia nie wykonał nałożonego obowiązku, a "uchylanie się" polega na niewykonaniu decyzji w wyznaczonym terminie i następnie pomimo upomnienia i nałożenia grzywny połączonego z wyznaczeniem dodatkowego terminu, przy jednoczesnym braku okoliczności stanowiących podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej lub przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zasadne zatem było wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z zasadą zagrożenia (art. 15 u.p.e.a.), postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero wówczas, gdy upłynął termin do wykonania obowiązku i wierzyciel przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, w którym wezwał go do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zatem skuteczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Upomnienie ma uświadomić zobowiązanemu następstwa niewykonania obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, doręczono stronie skarżącej upomnienie z [...] stycznia 2016 r. nr [...], wzywające do niezwłocznego wykonania decyzji nakazu z [...] września 2015 r. nr [...]. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. przez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak również art. 77 i art. 80 k.p.a., tj. nie zebrania i nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie rozważenia różnicy pomiędzy niewykonaniem obowiązku, a uchylaniem się od wykonania obowiązku, bowiem decyzja została w sposób precyzyjny i przejrzysty uzasadniona. Organ wziął pod uwagę zarówno okres za jaki nie wypłacono świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy, jak i wysokość niewypłaconych świadczeń pieniężnych. Natomiast podnoszenie przez zobowiązanego, że obowiązek wypłaty dotyczy innych świadczeń ze stosunku pracy niż wynagrodzenia za pracę, nie ma w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego znaczenia z uwagi na fakt, iż decyzja, a tym samym obowiązek wskazany w tytule wykonawczym, nie został wykonany w całości. Argument o trudnej sytuacji finansowej strony skarżącej, nie może stanowić podstawy do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dopiero wykonanie w całości obowiązku określonego w tytule wykonawczym może spowodować umorzenie nieściągniętej lub nieuiszczonej grzywny, zaś w sprawie obowiązek określony w tytule wykonawczym nadal nie został zrealizowany w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zakład Elektroniki Przemysłowej "[...]" Sp. z o. o. w siedzibą w S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej jako: "p.p.s.a.") przez nieprawidłową ocenę zastosowania przepisów przez organ administracji, który naruszył: a) art. 6 § 1 u.p.e.a. przez zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, który nie uchylał się od wykonania obowiązku; b) art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności oraz prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób niezgodny ze słusznym interesem obywateli; c) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można uznać za prawidłowe, że dla uznania, iż zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wystarczający jest upływ terminu wykonania obowiązku. W stanie faktycznym tej sprawy nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia jest sprzeczne z celem jaki ustawodawca miał na względzie wprowadzając ten środek i pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalnego działania oraz zasadą niezbędności. Skarżący po otrzymaniu nakazu nr [...] o charakterze płatniczym zawierającym decyzję w sprawie wypłacenia 28 pracownikom należnej nagrody jubileuszowej za 2014 r. w łącznej kwocie 151 093,22zł wypłacił jednemu pracownikowi całość nagrody jubileuszowej, a trzem pracownikom w części. Ponadto zawarł z pięcioma pracownikami ugody pozasądowe i ich dotrzymywał oraz wykazał, że pełna realizacja nakazu nie jest możliwa z uwagi na sytuację finansową, zaś w miarę pozyskiwania środków finansowych skarżący wypłaca świadczenia pracownikom, poszukuje nowych kontraktów, aby przywrócić poziom produkcji. Zatem niewypłacenie pracownikom nagród jubileuszowych wynika z braku środków finansowych a nie z uchylania się skarżącego od wypełnienia zobowiązań wobec pracowników. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W wyroku z 10 czerwca 2014 r., II FSK 1705/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w ustawie brak jest definicji pojęcia uchylania się od wykonania obowiązku. Poza tym jest to niewątpliwie określenie nieostre, które w założeniu – choćby z uwagi na brak jego definicji – powinno być rozumiane szeroko i stosowane elastycznie. Nazw (określeń nieostrych) używa ustawodawca wówczas, gdy trudno jest wykazać zakres ich stosowania. Użycie określenia nieostrego w normie prawnej pozwala interpretatorowi nadawać łagodniejsze, szersze jego znaczenie, szczególnie wtedy, gdy pozostałe elementy normy prawnej są ostre i bezwzględnie obowiązujące. Tak stało się w przypadku art. 6 § 1 u.p.e.a., który nakazuje organowi egzekucyjnemu podjęcie czynności zmierzających (tylko) do zastosowania środków egzekucyjnych, o ile ustalił, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Przepis ten mówi więc, że najpierw należy ustalić, czy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, a dopiero następnie wierzyciel (tu: organ egzekucyjny) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Dokonując wykładni określenia "uchylanie się od wykonania obowiązku" trafnie sąd powołał się na najnowsze jego znaczenie słownikowe (zob. D. R. Kijowki, Komentarz do art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex/el. 01.12.2010, pkt4.8), które uwzględnia subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Pojęcie to musi być interpretowane z uwzględnieniem nastawienia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Świadomość uchylania się nie może być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o sam fakt upływu terminu wykonania obowiązku, otrzymania upomnienia, czy tytułu wykonawczego. Muszą zajść jeszcze dodatkowe przesłanki faktyczne, które by to świadome nastawienie zobowiązanego obrazowały". Wadliwe jest zatem przyjęcie, że dla przypisania zobowiązanemu "uchylania się" wystarczający jest upływ terminu wykonania zobowiązania. Dokonując prawidłowej interpretacji pojęcia "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku" Sąd uznałby, że przesłanka – rozmyślne, świadome nastawienie zobowiązanego na niewykonanie zobowiązania w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiło, bo skarżący w miarę środków wypłacał nagrody jubileuszowe pracownikom. Trudno przyjąć, że zobowiązany uchyla się od wykonania zobowiązania, jeśli obiektywnie nie ma środków niezbędnych do wykonania dochodzonego zobowiązania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do natomiast art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem podniesione zarzuty nie są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazana wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. W pierwszej kolejności, w odniesieniu do zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 p.p.s.a." stwierdzić należy, że został on sformułowany w sposób zbyt ogólnikowy (nie wskazano, która dokładnie norma prawna z art. 145 § 1 p.p.s.a. została przez Sąd naruszona), co z kolei z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej uniemożliwiało mu jego rozpoznanie. Powołanie się jedynie na sam przepis, jeżeli zawiera on wiele podjednostek redakcyjnych (paragrafów, punktów, podpunktów/liter), stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim przypadku ustalić granic zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej musi zawsze precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to w skardze kasacyjnej jej autor jest obowiązany wyraźnie wskazać, która z tych norm prawnych została jego zdaniem naruszona, poprzez prawidłowe wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Błędne powołanie się na konkretny przepis nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), rozpoznanie tak postawionych zarzutów. Po drugie, zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny, albowiem przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Normy te nie zostały naruszone w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie przekroczył bowiem swoich kompetencji, gdyż dokonał kontroli aktu z zakresu administracji publicznej oraz oddalił rozpoznawaną skargę, a zatem zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie. Ocena, czy takie badanie było prawidłowe nie może być utożsamiana ze złamaniem wskazanych przepisów. Nie oznacza bowiem, by Sąd I instancji nie sprawował wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz wyszedł poza przypisane mu kryterium legalności. Nieusprawiedliwionym okazał się również zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a., albowiem należało wywieść z niego normę materialnoprawną. Zatem zarzut ten winien mieścić się w pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), gdzie jako normę dopełnienia należałoby wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił) – por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 950/13. Na podstawie art. 6 § 1 u.p.e.a. w doktrynie i w orzecznictwie wywodzi się istnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przyjmuje się, że zasada ta polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (W. Piątek/A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 58, nb 2). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie nie tylko nie naruszało zasady wskazanej w art. 6 § 1 u.p.e.a., ale stanowiło jej należyte wypełnienie. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie uchylał się od wykonania obowiązku oraz dobrowolnie wykonywał zobowiązanie. Natomiast niewypłacenie pracownikom nagród jubileuszowych za 2014 r. wynika z braku środków finansowych a nie z uchylania się od wypełnienia zobowiązań wobec pracowników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że wykonanie w całości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. wypłacenie wszystkim pracownikom wszystkich należnych świadczeń pieniężnych, może spowodować umorzenie nieściągniętej lub nieuiszczonej grzywny. Za spełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] lipca 2016 r., utrzymanego następnie w mocy postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Argumentacja skarżącego jest nietrafna, ponieważ na gruncie polskiego porządku prawnego, wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., II OSK 1820/08). Adresat decyzji nie jest uprawniony do dzielenia obowiązków na te obowiązki, które wykona oraz te, których wykona w późniejszym terminie. Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ nakładając na zobowiązanego grzywnę i ustalając jej wysokość nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.