I OSK 1843/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 6/17 w sprawie ze skargi D. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Związku Gmin [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 6/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Związku Gmin [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 28 października 2016 r. skierowanym do Zarządu Związku Gmin [...] skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej postępowania przetargowego o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Instalacja kolektorów słonecznych na domach prywatnych na terenie gmin należących do Związku Gmin [...] w ramach projektu "Instalacja systemów energii odnawialnej na budynkach użyteczności publicznej oraz domach prywatnych na terenie gmin należących do Związku Gmin [...]" [...] realizowanego w ramach Szwajcarsko - Polskiego Programu Współpracy. W szczególności wnioskodawca domagał się udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w zakresie umowy zawartej pomiędzy Związkiem Gmin [...] a [...] Sp. z o.o. Sp. k. w wyniku postępowania, zostały dokonane zmiany. Pozostałe sformułowane we wniosku pytania dotyczyły sytuacji, w której organ udzieliłby pozytywnej odpowiedzi na powyższe zagadnienie. Pismem z dnia 10 listopada 2016 r. organ, działając na podstawie art. 13 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 176 ze zm.; dalej określanej jako "u.d.i.p."), zawiadomił skarżącego, że żądaną informację udostępni nie później niż do 30 listopada 2016 r. Następnie, w piśmie z dnia 25 listopada 2016 r. organ udzielił odpowiedzi, informując, że w przedmiotowej umowie dotychczas nie były dokonywane zmiany, a tym samym odpowiedź na pytania w pozostałym zakresie jest bezprzedmiotowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący stwierdził, że udzielona przez organ odpowiedź jest niezgodna z prawdą. Wyjaśnił, że w kolejnym wniosku z dnia 13 grudnia 2016 r. zwrócił się m.in. o udzielenie informacji na jakiej podstawie były prowadzone roboty budowlane objęte postępowaniem (rozumiane jako ogół czynności stanowiących przedmiot zamówienia), na posesji przy ul. [...] oraz czy w związku z prowadzeniem robót budowlanych objętych postępowaniem na ww. posesji w okresie od 1 listopada 2016 r. do 9 grudnia 2016 r. zamawiający naliczył karę umowną na wykonawcę. Jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Udzielając odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował natomiast, że zmiana umowy została dokonana oraz, że zmiana obowiązywała w okresie od 1 listopada 2016 r. do 9 grudnia 2016 r. Dokonując analizy udzielonych przez organ odpowiedzi skarżący stwierdził, że są one ze sobą sprzeczne, gdyż nielogiczne jest przyjęcie, by zmiana umowy została jednocześnie dokonana i niedokonana. Skoro w odpowiedzi z dnia 28 grudnia 2016 r. organ wskazał, że nie zostały naliczone kary umowne ze względu na zmianę umowy, to wydaje się, że zgodną z rzeczywistością jest właśnie ta odpowiedź, a nie udzielona w dniu 25 listopada 2016 r. na przedmiotowy wniosek. W konsekwencji skarżący uznał, że informacji udzielonej w dniu 25 listopada 2016 r., jako niezgodnej z rzeczywistością, nie można nadać przymiotu informacji publicznej, co wyczerpuje dyspozycję normy art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i uzasadnia stwierdzenie, że organ w rzeczywistości nie udzielił informacji publicznej, a prowadzone przez niego postępowanie jest przewlekłe. Podejmowane przez organ czynności materialno-techniczne nie miały znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pozorny charakter tych czynności prowadzi, zdaniem skarżącego, do oczywistego wniosku, że organ nie załatwił sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, naruszając nie tylko zasadę szybkości wyrażoną w art. 12 K.p.a., ale także terminy szczególne wskazane w u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że dochował terminów ustawowych na udzielenie odpowiedzi określonych w art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i nie podejmował dodatkowych czynności, które można byłoby uznać za pozorne. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż organ udzielił informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 28 października 2016 r. i uczynił to w przewidzianym przepisami terminie. Jednocześnie Sąd uznał, że udzielona przez organ odpowiedź miała charakter pełny, brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia przewlekłości postępowania organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Ustosunkowując się do kwestii zgodności z prawdą treści udzielonej odpowiedzi WSA w Rzeszowie wyjaśnił, że rzeczą sądu administracyjnego nie jest badanie zaistnienia lub nie sprzeczności w odpowiedziach organu a także decydowanie, która z odpowiedzi w załatwieniu którego wniosku jest prawidłowa. Każdy z wniosków o udzielenie informacji publicznej składanych przez skarżącego jest samodzielny i odrębny, w związku z czym terminowość i sposób załatwienia każdego z nich należy badać osobno. Sąd nadmienił też, że ewentualna odpowiedzialność organu z tytułu udzielenia nieprawdziwej odpowiedzi leży poza zakresem przedmiotowej sprawy. W skardze kasacyjnej D. Z. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi z uwagi na dostateczne wyjaśnienie sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia i stwierdzenie, że organ udzielił informacji zgodnie z wnioskiem przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w kognicji sądu administracyjnego nie leży badanie, czy informacja z wniosku jest prawidłowa – w konsekwencji, czy stanowi informację publiczną. Oznacza to bowiem, że Sąd faktycznie oceny tej nie dokonał. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił ponadto błędną wykładnię prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, że prawo podmiotowe obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nie obejmuje sądowej kontroli działalności administracji w zakresie oceny prawdziwości udzielonej informacji; - art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uznanie, że sąd administracyjny nie jest władny ocenić prawdziwości udzielonej w trybie u.d.i.p. informacji, co skutkuje faktyczną utratą prawa do sądu; - art. 184 Konstytucji w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez uznanie, że ocena prawdziwości udzielonej w trybie u.d.i.p. informacji nie należy do kognicji sądu administracyjnego, co skutkuje wyłączeniem możliwości dochodzenia przez skarżącego kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny; - art. 3 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że za informację publiczną uznać należy każdy rodzaj informacji udostępniony przez obowiązane podmioty, na zasadach i w trybie określonym u.d.i.p., podczas gdy udzielona skarżącemu informacja zawierające dane niezgodne z rzeczywistością nie może być uznana za informację publiczną, gdyż nie zawiera aktualnej wiedzy o sprawach publicznych. Dodatkowo skarżący wniósł o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uzupełniającego dowodu z dokumentów urzędowych - wniosku o wydanie zaświadczenia i zaświadczenia z dnia 19 grudnia 2016 r., wydanego na wniosek skarżącego na okoliczność udzielenia w dniu 25 listopada 2016 r. niezgodnej z rzeczywistością informacji nie mogącej stanowić informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący stanął na stanowisku, że udzielenie przez organ informacji niezgodnej z prawdą, a więc nie będącej informacją publiczną przy jednoczesnym braku wydania decyzji odmownej jej udzielenia, oznacza, że prowadzi on postępowanie w sposób przewlekły. Skarżący zakwestionował także pogląd Sądu I instancji, że dla postępowania przewidzianego w u.d.i.p. nie ma żadnego znaczenia prawdziwość, rzetelność i zgodność z rzeczywistością udzielonej odpowiedzi, zaś sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli treści tej odpowiedzi, podczas gdy uprawnienie takie należy wywodzić bezpośrednio z Konstytucji. Przyjęcie poglądu wyrażonego przez Sąd oznacza natomiast zaakceptowanie sytuacji, w której podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej może w dowolny sposób kształtować udzielane informacje, a nawet wprowadzać obywatela w błąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku dowodowego organ podniósł, że wydane zaświadczenie potwierdza jedynie, że na dzień jego wystawienia, tj. 19 grudnia 2016 r. organ posiada dokumenty, o których udostępnienie wnosił skarżący w dniu 28 października 2016 r. Dokumenty te, w tym aneks do umowy zwierający jej zmiany, powstały w okresie pomiędzy datą udzielenia informacji a wydaniem zaświadczenia. Tym samym odpowiedź organu z dnia 25 listopada 2016 r., że w umowie nie dokonano żadnych zmian, była prawdziwa, gdyż w tej dacie zmian takich nie było. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności za nieuzasadniony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Wbrew podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu przez Zarząd Związku Gmin [...] postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że w ramach skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (W. Borkowski, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za prawidłową uznać należy ocenę dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że postępowanie prowadzone przez Zarząd Związku Gmin [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie charakteryzowało się przewlekłością. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ udzielił informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 28 października 2016 r. i dokonał tego w przewidzianym przepisami terminie, tj. w dniu 25 listopada 2016 r., po uprzednim skorzystaniu z trybu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji zasadnie uznał, że udzielona przez organ odpowiedź miała charakter pełny, w związku z czym brak było przesłanek do stwierdzenia przewlekłości postępowania organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Za nieuzasadniony uznać należy ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją wskazanego powyżej przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. zachodzi w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada określonym przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. standardom a ponadto nie zawiera uchybień, o których wyżej jest mowa. W uzasadnieniu został przedstawiony stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając w szczególności dlaczego uznał, że w sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest sprawdzanie rzetelności informacji udzielonej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarówno ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej nie regulują bowiem procedury ewentualnego sprawdzania, czy udzielona informacja publiczna jest zgodna z prawdą czy też nie. Kwestia ta natomiast może być przedmiotem innego postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd orzekał w kwestii przewlekłości postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Na ustalenie, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania pozostaje bez wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi. Jak już wcześniej wskazano, kwestia, czy odpowiedź ta zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań, np. cywilnych, odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych (por. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 341 i powołane tam orzecznictwo). Informacją publiczną jest każdy opis rzeczywistości - niezależnie od tego, czy jest ona zgodny z prawdą, czy też nie. Przekazując informacje, przekazuje się bowiem opis jakiegoś stanu rzeczy lub procesu (por. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 95-96; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 99/16). W związku z powyższym za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie skarżący uzyskał odpowiedź na pytania zawarte we wniosku z dnia 28 października 2016 r. Niezasadny jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W niniejszej sprawie nie zamknięto skarżącemu prawa do sądu, czego dowodem jest zaskarżony wyrok. Ponownie podkreślić należy, że skarżący złożył skargę na przewlekłość postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej i właśnie ta kwestia została poddana kontroli sądowej. Inne stanowisko strony co do treści rozstrzygnięcia oraz odmienna ocena reguł, według których organ prowadzi postępowanie, a także zasad procedowania przez sąd administracyjny, nie jest równoznaczna z ograniczeniem prawa do sądu. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Wskazane przepisy określają właściwość sądów administracyjnych i w ramach tejże właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpatrzył skargę wniesioną przez skarżącego na przewlekłość postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odniesieniu natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie wymienionego w nim dowodu z "dokumentu" wskazać należy, że formułując wniosek o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów skarżący wskazał na przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która została uchylona przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) i zastąpiona od 1 stycznia 2004 r. ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym powołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa nieprzystającego do obowiązującego stanu prawnego zwalniało Sąd od ewentualnego rozważenia złożonego wniosku. Dodatkowo, skoro podzielono stanowisko Sądu I instancji, że w sprawach z zakresu informacji publicznej ustawodawca nie wyposażył sądów administracyjnych w środki umożliwiające badanie jej prawdziwości, to załączone do skargi kasacyjnej zaświadczenie nie miało większego znaczenia. Ponadto jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną zaświadczenie to nie musiało dowodzić nieprawdziwości udzielonej w piśmie z dnia 25 listopada 2016 r. informacji. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.