III OSK 80/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1106/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1106/17, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa [...], stwierdził nieważność § 24 ust. 2 Statutu Sołectwa [...] stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator Rejonowy [...] w [...] zaskarżył powyższą uchwałę na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." w części obejmującej postanowienia § 24 ust. 2 załącznika do uchwały. Uchwale zarzucił podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 36 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) – dalej: "u.s.g.", poprzez wprowadzenie w treści § 24 ust 2 Statutu wymogu obecności co najmniej 30 mieszkańców uprawnionych do głosowania dla zachowania ważności wyboru Sołtysa i Rady sołeckiej pomimo braku po stronie Rady Miasta kompetencji do uchwalenia takich przepisów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd ten podniósł, że do zaskarżonego statutu, jako aktu prawa miejscowego, odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g., kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. Stosownie do tego przepisu, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). W ocenie Sądu meriti analiza treści art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala na stwierdzenie, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest więc bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 tej Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd skarżącego Prokuratora, co do sprzeczności z prawem § 24 ust. 2 statutu, w którym określono, że: "w przypadku obecności mniej niż 30 osób uprawnionych do głosowania zebranie wiejskie jest nieważne, a Wójt ustala w terminie jednego miesiąca nowy termin zebrania według zasad określonych w § 23". Zdaniem Sądu meriti zasadny jest zarzut, że powołany przepis pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Przepis ten określa bowiem, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. W tych okolicznościach, wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru, uznać należy za nieuprawnione. Skoro zaś, art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Wprowadzenie w przedmiotowym Statucie regulacji z § 24 ust. 2 nie może być uznane za element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, do których określenia rada gminy jest upoważniona zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Wprowadzenie wymogu określonego kworum jest bowiem istotną modyfikacją przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g., do której upoważnienia próżno szukać w przepisach ustawowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 3 pkt 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w statucie sołectwa wymogu obecności co najmniej 30 mieszkańców uprawnionych do głosowania dla zachowania ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej jest nieuprawnione. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, natomiast na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, wskazując m.in., że kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest relacja zachodząca pomiędzy unormowaniem art. 36 ust. 2 u.s.g. a art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że kwestia kworum nie może stanowić elementu zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które przekazane zostały do uregulowania radzie gminy. Skoro w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wskazano, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, to dotyczy to wszystkich organów jednostki pomocniczej, a zatem również sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Jeżeli ustawodawca chciałby ograniczyć art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. jedynie do zebrania wiejskiego, wskazałby to w przedmiotowym przepisie. Gdyby zasady wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej były określone w sposób wyczerpujący w art. 36 ust. 2 u.s.g., regulacja art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. byłaby niepotrzebna, przynajmniej jeśli chodzi o zasady i tryb wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy [...] w [...] wniósł o jej oddalenie. Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut polegający na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 3 pkt 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w statucie sołectwa wymogu obecności co najmniej 30 mieszkańców uprawnionych do głosowania, dla zachowania ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, jest nieuprawnione Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji statutu istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one, mające charakter ius cogens, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, LEX nr 3035537). Tym samym zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że wyeleminowane regulacje są niezgodne z ustawą. Wskazać nadto należy, że przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, gdyż prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzenie w treści § 24 ust 2 Statutu wymogu obecności co najmniej 30 mieszkańców uprawnionych do głosowania, dla zachowania ważności wyboru Sołtysa i Rady sołeckiej, stanowi unormowanie nie mające umocowania w przepisach rangi ustawowej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.