I OSK 1699/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1346/17 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji własnej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "z dnia [...] października 2017 r. nr" numer "[...]" zastępuje numerem "[...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. N. kwotę 790 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1346/17 (dalej wyrok II SA/Rz 1346/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji własnej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (dalej wyrok II SA/Rz 1346/17). Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) ustalił odpłatność za pobyt R. N. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w [...] (dalej DPS) na poziomie miesięcznych kosztów utrzymania w wysokości 3.064,35 zł w ten sposób, że: 1. zobowiązał do wnoszenia płaty R. N. za okres od 8 maja 2015 r. do 31 maja 2015 r. w wysokości 537,60 zł, a od 1 czerwca 2015 r. w wysokości 694,46 zł miesięcznie; 2. zobowiązał do wnoszenia opłaty za pobyt R. N. w DPS gminę [...] za okres od 8 maja 2015 r. do 31 maja 2015 r. w wysokości 1.758,35 zł, a od 1 czerwca 2015 r. w wysokości 2.369, 89 zł miesięcznie (k. 6 akt Kolegium). Po uprzednim trzykrotnym uchyleniu przez Kolegium decyzji wydanych przez organ I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2017 r.) Kierownik Działu Obsługi Świadczeń i Koordynacji Programów Społecznych działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. [z powodu ustalenia odpłatności osoby zobowiązanej, tj. syna P. N., co wpływa na nowe brzmienie punktu 2 i skutkuje dodaniem punktu 3: w punkcie 1: opłata za pobyt R. N. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w [...] wynosi po 744,51 zł; w punkcie 2:] zobowiązał P. N. do wnoszenia opłaty w wysokości 32,81 zł miesięcznie za pobyt R. N. w DPS począwszy od 1 marca 2017 r.; [3. pozostałą kwotę opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą samego mieszkańca, wnosi gmina [...]; k. 213-215 akt Prezydenta]. W odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2017 r. P. N. (dalej skarżący) wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym umieszczenia jego ojca w DPS, co uniemożliwia mu zrozumienie stanowiska organu w zakresie obciążenia opłatą. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej kpa) i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej ups), utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r. Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu I instancji. Wyjaśniło, że krąg i kolejność osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w dps oraz wysokość opłaty i przesłanki obciążenia opłatą określa art. 61 ust. 1 i 2 ups. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 ups). Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; c) gmina, z której osoba została, skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2(art. 61 ust. 2 ups). Z ustaleń organu wynika, że dochód rodziny skarżącego wynosi na osobę 1.515,22 zł (2.154,51 zł wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia P. N. + 875,92 zł świadczenie przedemerytalne matki B. N. = 3.030,43 zł, podzielone na dwie osoby) i jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. 1. 542,00 zł (514,00 zł x 300%). Dochód ustalono prawidłowo, a P. N. należy do kręgu osób obowiązanych do partycypacji w kosztach utrzymania ojca w domu pomocy społecznej w części, której nie można pokryć tych kosztów ze świadczeń osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny tj. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji i ma ona bez wątpienia charakter konstytutywny. Zarzuty odwołania nie zmieniają oceny prawnej zaskarżonej decyzji, choć wskazane przez niego orzecznictwo sądowe w zakresie postępowania dot. umieszczenia ojca w domu pomocy społecznej zasługuje na uwzględnienie i winno mieć zastosowanie przy realizacji prawa skarżącego do zapoznania się z aktami ww. sprawy. Ten błąd w interpretacji stanu prawnego przez organ I instancji nie daje podstaw do uwzględnienia odwołania, bowiem co do zasady decyzja odpowiada prawu. W miarę zmiany stanu faktycznego zachodzi konieczność ponownego konkretyzowania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W takich sytuacjach, gdy organ na skutek zmian stanu faktycznego zmienia kwotę opłaty lub osobę obowiązaną, wydawana decyzja pod względem oznaczenia początku obowiązku ponoszenia opłaty nie może dotyczyć okresu objętego dotychczasową decyzją, bez jej zmiany lub wzruszenia. Obowiązek partycypowania w opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny wynika z wiodącej w pomocy społecznej zasady pomocniczości, w myśl której powinności rodziny wyprzedzają obowiązki władz publicznych. W ocenie Kolegium, Prezydent słusznie wskazał, że zgodnie z art. 64 ups osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W skardze P. N. zarzucił decyzji z [...] października 2017 r. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 10, art. 28 i art. 107 § 3 kpa, które to normy prawa obligowały organ administracji do prawidłowej oceny stanu faktycznego, prawidłowego zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Mając na uwadze podniesione zarzuty zażądał uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Brak możliwości kwestionowania przez skarżącego odmowy dostępu do akt sprawy dotyczącej umieszczenia ojca w domu pomocy społecznej wobec nienadania odmowie formy postanowienia znacząco wpłynął na jego sytuację w kontekście całego postępowania przed Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie oparto na decyzjach, co do których nie ma pewności, że w ogóle funkcjonowałyby w obrocie prawnym, w szczególności jako orzeczenia będące przesłanką innych rozstrzygnięć. Brak możliwości zapoznania się z decyzjami podjętymi na etapie umieszczania jego ojca w domu pomocy społecznej wyłączył go z możliwości kwestionowania zasadności i prawidłowości tych decyzji. Dnia 31 stycznia 2017 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w DPS i pouczony o prawie do wglądu do materiałów zgromadzonych w tym postępowaniu. Przedstawiono mu jednak do wglądu jedynie dokumentację sporządzoną podczas prowadzenia wywiadów środowiskowych, które były mu znane. Ponownie wobec braku przymiotu strony tego postępowania nie zostały mu natomiast udostępnione decyzje administracyjne, na podstawie których ojciec został umieszczony w DPS. W jego ocenie takie stanowisko jest błędne wobec faktu, że jest osobą, na którą nałożono obowiązek odpłatności za pobyt ojca w DPS i tym samym uznano za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję ustalającą tę opłatę (k. 3-6 akt II SA/Rz 1346/17). W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżone decyzji (k. 38-41 akt II SA/Rz 1346/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę P. N. W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując art. 61 ust. 1 ups, wskazał że wydana w niniejszej sprawie decyzja o zmianie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS jest zgodna prawem. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, bowiem wydanie rozstrzygnięcia zmieniającego poprzedziło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który pozwolił określić dokładną wysokość dochodów mieszkańca dps oraz jego zstępnego. Postępowanie dowodowe przed organem wykazało, że skarżący ze względu na swe dochody jest osobą zdolną do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, tj. w wysokości 32,81 zł miesięcznie. Organy prawidłowo uznały, że ustalenie wysokości opłaty mogło nastąpić za okres sprzed wydania decyzji, pokrywający się z czasem pobytu ojca skarżącego w DPS. O wszczęciu postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skarżącego powiadomiono treścią stosownego zawiadomienia, w którym został pouczony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący podnosi konsekwentnie w swej skardze w oparciu o bogato cytowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, że organ I instancji nie udostępnił mu akt sprawy w tym przede wszystkim decyzji o skierowaniu i o umieszczeniu w DPS. Z dokumentacji czynności procesowych organu wynika, że zawiadomieniem z 31 stycznia 2017 r., skarżącego poinformowano o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt R. N. w DPS w [...] dla osób przewlekle somatycznie chorych. W treści w/w pisma pouczono skarżącego o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w siedzibie MOPS w [...] w określonych dniach i godzinach. W aktach brak dowodów potwierdzających twierdzenie skarżącego o odmowie dostępu do akt w dniach następujących po dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu np.: w postaci wniosku strony o dostęp do akt sprawy, aktu organu o odmowie uwzględnienia wniosku o dostęp, czy choćby protokołu z przyjęcia żądania przez pracownika organu. Dowody, na które powołuje się skarżący w postaci jego wniosku o udostępnienie uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy dotyczących R. N. pochodzą z 2016 r. - z okresu sprzed wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt. Wyrażona w zawiadomieniu odmowa dostępu nie dotyczy postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją SKO. Ponieważ nie wykazano, by w toku zakończonego postępowania pozbawiono skarżącego dostępu do akt sprawy, nie można było stwierdzić naruszenia zasady czynnego udziału strony w czynnościach postępowania administracyjnego. Jednocześnie jeżeliby do takiego naruszenia doszło przez odmowę dostępu do akt postępowań zakończonych ostatecznie, to brak możliwości zapoznania się dotychczas wydanymi decyzji nie miał istotnego wpływu na pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, powstanie obowiązku odpłatności oraz wysokości opłaty, skoro niewątpliwie decyzje te zostały wydane, są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym. O wydaniu tych decyzji skarżący uzyskał wiedzę już z treści doręczanych mu decyzji kasacyjnych SKO, dzięki czemu mógł skorzystać z przysługujących mu uprawnień procesowych polegających na sprecyzowaniu żądania dostępu do tych rozstrzygnięć, czy możliwości żądania wszczęcia postępowań nadzwyczajnych. Zarzuty skargi podnoszone względem zaskarżonej decyzji wobec prawidłowości ustaleń organów obu instancji co do istnienia po stronie zstępnego obowiązku odpłatności oraz wysokości ustalonej opłaty, nie mają bezpośredniego związku z wydanym rozstrzygnięciem. Jak wskazał Sąd I instancji nawet w przypadku potwierdzenia naruszenia prawa skarżącego dostępu do akt w zakresie wydanych w sprawie decyzji o odpłatności jak i decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w dps, to obiektywnie rzecz biorąc wynik postępowania byłby taki jak określony w zaskarżonej do WSA decyzji. Jeżeli skarżący uważa, że został pozbawiony przez organ czynnego udziału w postępowaniach już ostatecznie zakończonych, to ma prawo skorzystać z uprawnienia do złożenia wniosku o wznowienie tych postępowań na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (k. 56, 60-63 akt II SA/Rz 1346/17). Skargę kasacyjną wywiódł P. N., reprezentowany przez r.pr. W. M., zaskarżając wyrok II SA/Rz 1346/17 w całości, zarzucając wyrokowi: I.naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 106 ust. 5 ups, przez nieuprawnione przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia kwestionowanej w skardze decyzji, polegające na błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, że przepis art. 106 ust. 5 ups pozwalał na generowanie skutku ex turtc, pomimo tego, że decyzja dotychczasowa została zmieniona (a nie uchylona), co stanowiło dla Kolegium zaporę dla orzekania z mocą wsteczną, która wynikała z wiążącej to Kolegium, na podstawie art. 110 kpa, oceny prawnej wyrażonej w prawomocnej decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 106 ust. 5 ups przez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że ta ostatnia regulacja przez «stronę», na niekorzyść której decyzja dotychczasowa podlega zmianie, rozumie również osobę, która nie była stroną w postępowaniu zakończonym dotychczasową decyzją, a więc nie spotkała się z jakąkolwiek zmianą adresowanej do siebie decyzji (w tym niekorzystną), ale po raz pierwszy z wymiarem zobowiązania, dla którego przewidziano tryb zwykły, określony w art. 104 § 1 kpa; w sprawie nie zaszła również podstawa do zastosowania art. 163 kpa, gdyż skarżący nie był stroną, która na podstawie decyzji dotychczasowej nabyłby prawo; 3.art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 25 § 1 pkt 1 kpa, przez pominięcie, że zaskarżona decyzja była obarczona wadą wznowieniową polegającą na wyłączeniu Prezydenta Miasta [...] od orzekania w sprawie, w której interes prawny miała Gmina Miasto [...], i Gmina ta została zobowiązana do uiszczania opłaty w określonej wysokości; 4.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 15, art. 16 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez nieuprawnioną aprobatę stanowiska organu odwoławczego, polegającą na założeniu, że dla dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej decyzji rozstrzygającej o zmianie decyzji ostateczne, materiał dowodowy nie musiał zawierać decyzji ostatecznej podlegającej zmianie oraz akt administracyjnych założonych dla sprawy zakończonej decyzją dotychczasową; II. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w postaci art. 59 ust. 1 ups przez pominięcie, że regulacja ta zakłada równoczesne wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz o ustaleniu odpłatności za pobyt w takim domu, a tym samym z mocy art. 16 § 1 kpa, po skierowaniu do domu pomocy społecznej w oznaczonej konfiguracji podmiotów zobowiązanych do uiszczania odpłatności, dopuszcza zmiany treści stosunku prawa materialnego obejmującego uiszczanie odpłatności tylko w przypadkach wprost przewidzianych w ustawie, a taki - jak wywiedziono w poprzednich podstawach kasacyjnych - nie zaszedł. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyrok u w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie (k. 75-81 akt II SA/Rz 1346/17). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ppsa. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ppsa nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 ppsa podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał zarówno pkt 1, jak i pkt 2 artykułu 174 ppsa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 ppsa. W sytuacji jednak, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Na wstępie, z uwagi na skomplikowany stan faktyczny sprawy, należy wskazać w skrócie wszystkie jej najważniejsze etapy: decyzją z [...] maja 2015 r. R. N. (dalej zainteresowany) został skierowany, w trybie interwencyjnym, bez przedłożenia dokumentów, do Domu Pomocy Społecznej dla osób somatycznie chorych (k. 12 akt Prezydenta). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] maja 2015 r. umieszczono zainteresowanego w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w [...] (k. 35 akt Prezydenta). Decyzją z [...] lipca 2015 r. ustalono zasady odpłatności za pobyt zainteresowanego w DPS, zobowiązując do ich ponoszenia R. N. i Gminę [...] (k. 39-40 akt Prezydenta). Decyzją z [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] ustalił zasady odpłatności za pobyt R. N. w DPS. Obowiązanym do ponoszenia opłat nadal był zainteresowany i Gmina [...] (k. 6 akt Kolegium). Decyzją z [...] lutego 2017 r. zobowiązano P. N. - syna R. N., do wnoszenia opłaty za pobyt jego ojca w DPS w kwocie 32,81 zł miesięcznie (k. 113-114 akt Prezydenta). Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS, decyzją z [...] marca 2017 r., Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję własną z [...] lutego 2017 r. w ten sposób, że w punkcie 1: ustalił, że odpłatność za pobyt w DPS wynosi 744,51 zł miesięcznie; w punkcie 2: pozostałą kwotę opłaty stanowiącą różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca, a opłatą samego mieszkańca, wnosi gmina [...] (k. 171 akt Prezydenta). Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję z [...] lutego 2017 r. (k. 167 akt Prezydenta). Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję własną z [...] marca 2017 r. w ten sposób, że: punkt 1 – bez zmian; punkt 2: zobowiązany do wniesienia opłaty za pobyt ojca R. N. jego syn P. N. będzie wnosił, począwszy od 1 marca 2017 r. opłatę w wysokości po 32,81 zł miesięcznie; dodał punkt 3 o treści: pozostałą kwotę opłaty stanowiącą różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą samego mieszkańca, wnosi gmina [...] (k. 209 akt Prezydenta). Z uwagi na wniesione przez P. N. odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k. 211 akt Prezydenta). Decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r. w ten sposób, że: w punkcie 1: opłata z pobyt R. N. w DPS wynosi po 744,51 miesięcznie; w punkcie 2: zobowiązany do wniesienia opłaty za pobyt wyżej wymienionego syn P. N. wnosi począwszy od 1 marca 2017 r. opłatę w wysokości po 32,81 miesięcznie; dodano punkt 3: pozostała kwotę opłaty stanowiącą różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą samego mieszkańca, wnosi gmina [...] (k. 213-215 akt Prezydenta). Na skutek odwołania wniesionego przez P. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną w postępowaniu przed Sądem I instancji decyzją z [...] października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r., uznając że co prawda prawo P. N. do zapoznania się z aktami sprawy zostało naruszone, ale nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji I instancji, które jest, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe. Skarga na ww. decyzję została oddalona wyrokiem II SA/Rz 1346/17. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ups (art. 54-66). Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ups). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ups pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ups określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich obowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ups, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9.6.2010 r. I OSK 204/10; 13.9.2013 r. I OSK 2726/12, o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych obowiązanych do ponoszenia opłaty. Niewątpliwie są to dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (A. Prekurat ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, LexisNexis 2008, s. 299, uw. 5). Zagadnienie to było również przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17, zgodnie z którą "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ww. uchwale "wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków" (ONSAiWSA 2018/5/77 s. 22). Zdarzają się przypadki, jak w niniejszej sprawie, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy jednocześnie z decyzją o skierowaniu do takiego domu. Zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964, dalej rozporządzenie), który obowiązywał w dacie kierowania R. N. do DPS, do wniosku o skierowanie winny być dołączone również dokumenty, umożliwiające organowi kierującemu ustalenia okoliczności mających wpływ na kwestie odpłatności, do wniosku dołącza się oświadczenia o wysokości dochodu osoby ubiegającej się, a także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat (§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Dokumenty te kompletuje właściwy ośrodek i wydaje decyzję. Rozporządzenie przewiduje jednak także sytuacje szczególne, określone w § 9 - skierowanie w przypadkach nagłych oraz w § 8 ust. 3 - skierowanie na podstawie orzeczenia sądu. Gdy do domu kieruje się osobę w przypadku nagłym, wydanie decyzji o skierowaniu nie wymaga przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w § 8 ust. 1 i 2, dokumenty te winny zostać skompletowane w terminie nieprzekraczającym trzech miesięcy od dnia wydania skierowania. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] maja 2015 r. skierowano R. N., w trybie interwencyjnym, bez przedłożenia dokumentów, do DPS dla osób somatycznie chorych. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. ustalono zasady odpłatności za pobyt wyżej wymienionego w DPS. Dopiero decyzją z [...] lutego 2017 r. zobowiązano P. N. - syna R. N., do wnoszenia opłaty za pobyt jego ojca w DPS w kwocie 32,81 zł miesięcznie. Jak zaś wskazano powyżej już do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej (a najpóźniej w terminie 3 miesięcy od dnia wydania skierowania) winny zostać dołączone oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych obowiązanych do ponoszenia opłaty. W niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do syna osoby umieszczonej w DPS dopiero po upływie 1,5 roku od dnia jego skierowania do DPS. Nie można zatem uznać, jak zrobił to Sąd I instancji i organy administracji orzekające w sprawie, że stroną postępowania w przedmiocie skierowania do DPS P. N. stał się dopiero z chwilą zawiadomienia go o tym postępowaniu pismem z 31 stycznia 2017 r. (k. 105 akt administracyjnych). Tym samym zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ups należy uznać za zasadny. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 ups, gdyż jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można zmienić lub uchylić decyzji administracyjnej na niekorzyść osoby, która w postępowaniu administracyjnym zakończonym taką decyzją nie brała udziału, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta [...] dokonał zmiany decyzji własnej z dnia [...] lipca 2015 r. m.in. w ten sposób, że zobowiązał skarżącego do wniesienia opłaty za pobyt jego ojca w DPS. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ administracji nie mógł dokonać takiej zmiany w decyzji z [...] lipca 2015 r. w stosunku do skarżącego, który nie był adresatem decyzji z [...] lipca 2015 r. Zmiana decyzji administracyjnej na podstawie art. 106 ust. 5 ups nie może bowiem polegać na zmianie stron postępowania i adresatów decyzji zmienianej. Przy okazji podnoszenia ww. zarzutu w skardze kasacyjnej, który wobec wyżej wymienionych okoliczności okazał się zasadny, autor skargi kasacyjnej wywiódł również, jakoby decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ups co do zasady nie mogła działać ex tunc. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Art. 106 ust. 5 ups stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kpa, dopuszczając przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ups konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP 2008/5/s.47 i nast.; wyrok Sądu Najwyższego z 19.2.2009 r. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z: 28.10.2009 r. II GSK 153/09; 3.1.2013 r. I OSK 1129/12; A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151). Rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, by sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, by przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ups w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (uzasadnienie uchwały I OPS 7/17). W tej sytuacji organ I instancji ma obowiązek orzec o zwrocie opłat zastępczo wniesionych przez gminę od początku pobytu zainteresowanej w domu pomocy społecznej (in casu - za okres miniony), bowiem brak jest podstaw, by opłaty te ponosił podatnik, jeśli są osoby, na których ciąży ustawowy obowiązek ponoszenia takich opłat (art. 61 ust. 1 i 2 ups). Jednakże koniecznym było uprzednio wydanie odrębnej decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 ups, której adresatem byłby w szczególności P. N., czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Decyzja z [...] maja 2015 r. nie jest decyzją ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a której mowa w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 2 pkt 2 ups. Prezydent w podstawie prawnej decyzji z [...] maja 2015 r. w ogóle nie powołał art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 2 pkt 2 ups, a orzekając w punkcie 2 tej decyzji, w istocie orzekł na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups, czyniąc to przedwcześnie. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, który zadaniem autora skargi kasacyjnej sprowadza się do konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od orzekania w sprawie, w której interes prawny miała Gmina Miasto [...], gdyż została zobowiązana do uiszczania opłaty w określonej wysokości, w zapadłych w sprawie decyzjach. Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ups. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku natomiast osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z akt sprawy wynika, że R. N. w chwili kierowania go do DPS był osobą bezdomną, a jego ostatni adres zameldowania to ul. [...] w [...] (k. 12 akt Prezydenta). Tym samym organem właściwym w przedmiocie umieszczenia wyżej wymienionego w DPS był Prezydent Miasta [...]. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznania skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 2 pkt 2 ups oraz art. 135 ppsa, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2017 r. znak [...]. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezydent Miasta [...] wyda decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej R. N., począwszy od dnia jego umieszczenia w DPS, z udziałem R. N. i P. N. (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 2 pkt 2 ups). Dopiero, gdy ta decyzja stanie się ostateczna, możliwe będzie wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups. O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego i koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa. O sprostowaniu wyroku Sądu I instancji orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 193 ppsa.