II SA/Rz 699/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. Ł., M. Ł., T. Ł. i Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość -skargę oddala- Przedmiotem skargi H.Ł., Z.C., M.Ł. i T.Ł. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Decyzję wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 28 sierpnia 2011 r., doprecyzowanym w piśmie z dnia 15 grudnia 2011 r. oraz z dnia 7 lutego 2012 r. K.Ł. - następca prawny K.L. zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną w 1956 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, oznaczoną jako część dawnej p. gr. l. kat. 869/3 o pow. 0,1500 ha, położoną w M., obręb S. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania wskazując, że odszkodowania to zostało właścicielowi przyznane, zatem niemożliwe jest ponowne jego ustalenie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie ruchomościami (powołano tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami; na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej "U.g.n.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 952/12, uchylił opisaną wyżej decyzję oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd, powołując się na brzmienie art. 233 u.g.n., wskazał, że skoro w ocenie skarżącej odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie zostało ustalone i wypłacone, a zatem sprawa nie została zakończona, to postępowanie w sprawie nie było bezprzedmiotowe, lecz powinno zostać przeprowadzone i rozstrzygnięte w oparciu o treść art. 129 ust. 5 pkt 3 U.g.n. Ponownie orzekając w sprawie Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako część dawnej p.gr. I. kat. 869/3 o pow. 0,1013 ha położoną w M. obręb S. w wysokości 31.322,00 zł na rzecz K.Ł. Organ ustalił, że na podstawie orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [....] Wojewódzki Zarząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1956 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych część p. gr. l. kat. 869/4 o pow. 1185 m², stanowiącej własność K.L. oraz przyznano odszkodowanie w kwocie 815, 85 zł. W orzeczeniu tym przyjęto błędną, w stosunku do rzeczywistej, powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości. Różnica wynosiła 1500 ha, bowiem powierzchnia p. gr. l. kat. 869/25 - faktycznie wywłaszczonej wynosiła 0, 2685 ha. Organ wskazał jednak, że nie należy się odszkodowanie za działkę oznaczoną nr 869/74 o powierzchni 0, 0487 ha, która została legalnie sprzedana na podstawie aktu notarialnego Rep. A. nr [...] z dnia 5 grudnia 1972 r., po dacie wydania wspomnianego wyżej orzeczenia. Odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wniosła K.Ł., w której miejsce wstąpili jej spadkobiercy H.Ł., Z.C., M.Ł. i T.Ł. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną, jako część dawnej p. gr. I. kat. 869/3 położoną w M. obręb S. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 9 a i art. 129 ust. 5 pkt 3 U.g.n. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ II wyjaśnił, że wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej nr 869/4 nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [....] z dnia [...] kwietnia 1956 r., co oznacza, że dopóki orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym, dopóty nie jest możliwe ponowne ustalenie odszkodowania i kręgu osób uprawnionych do jego otrzymania, także w trybie art. 129 ust. 3 pkt 5 U.g.n. Pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bowiem z jednoczesnym ustaleniem odszkodowania i kręgu osób uprawnionych do jego otrzymania. Organ wyjaśnił, że nie oznacza to, że skarżący są pozbawieni ochrony prawnej, bowiem przysługuje im uprawnienie do wzruszenia ostatecznego orzeczenia w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. Zarzuty dotyczące jego wadliwości pozostają jednak poza ramami niniejszego postępowania. Końcowo organ wyraził pogląd, że art. 233 U.g.n wyklucza stosowanie tej ustawy do spraw zakończonych do dnia jej wejścia w życie ostateczną decyzją, a zatem także w przedmiotowej sprawie. W skardze na opisaną na wstępie decyzję Wojewody [...] H.Ł., Z.C., M.Ł. i T.Ł. zarzucili rażące naruszenie prawa, nieuwzględnienia rzeczywistego stanu sprawy ustalonego w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Ponadto zarzucili nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, co stoi w sprzeczności z zasadą praworządności. W uzasadnieniu wyjaśnili, że wbrew stanowisku organu, złożony przez nich wniosek nie obejmował odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako p. gr. l. kat. 869/4, a dotyczył p. gr. l. kat. 869/3 o powierzchni 1500 ha, przejętej ponad powierzchnię wywłaszczoną w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1956 r. Wobec powyższego prawomocność tego orzeczenia nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Pozbawienie prawa własności objętej żądaniem skarżących nieruchomości nastąpiło na podstawie planu sytuacyjnego z dnia 22 września 1956 r., na mocy którego z p. gr. l. kat. 869/3 wydzielono działkę o powierzchni 0, 2685 ha i oznaczono ją jako p. gr. l. kat. 869/25. Jej powierzchnia jest sumą powierzchni działki wywłaszczonej – 0, 1185 ha, za jaką przyznano odszkodowanie i powierzchni 0, 1500 ha przejętej ponad powierzchnię wywłaszczoną bez odszkodowania, po upływie 5 miesięcy od daty uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu. Skarżący podnieśli także, że zaskarżona decyzja narusza zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 K.p.a. W ocenie skarżących wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 952/12 Starosta Powiatu [...] zobligowany został do przyznana żądanego odszkodowania. Zwłoka z wydaniem stosownego rozstrzygnięcia była powodem uwzględnienia ich skargi na niewykonanie tego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1076/13. W oparciu o sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej powierzchni nieruchomości gruntowej, ceny i wartości nieruchomości oraz zobowiązanie organu I instancji do przyznania odszkodowania za całą powierzchnię nieruchomości wywłaszczoną bez odszkodowania, stosownie do prawomocnego wyroku Sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona, bowiem decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Jej mocą uchylono w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], i jednocześnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako część dawnej p.gr. 1 kat. 869/3. Przypomnieć należy, iż Starosta [...] uchyloną decyzją ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości na rzecz K.Ł. w kwocie 31 322 zł. Stan faktyczny sprawy został ustalony przez Wojewodę w sposób prawidłowy, dzięki czemu nie naruszono przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, 77 K.p.a. Podkreślić wypada, że Organ odwoławczy wypełnił swym rozstrzygnięciem wytyczne wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2013 r. o sygn. II SA/Rz 952/12. Zgodnie z ich treścią zastosował względem wnioskodawców przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W przytoczonym wyroku, sąd administracyjny za nieprawidłowe uznał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tymi wytycznymi oraz oceną prawną były związane organy, a także skład orzekający WSA, o czym stanowi art. 153 p.p.s.a. Zaskarżone do WSA rozstrzygnięcie Wojewody w pełni odpowiada prawu a decydują o tym następujące względy. Wnioskodawczyni i jej następcy prawni żądali w postępowaniu administracyjnym ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Powołano się na orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [....] z dnia [...] kwietnia 1956 r. W świetle treści tego orzeczenia przyznano K.L. z tytułu wywłaszczenia części pgr. 869/4 o pow. 1185 m² odszkodowanie w kwocie 815,85 zł. Skarżący są następcami prawnymi w/w co w sposób niewątpliwy zostało przed organami ustalone. Zdaniem Sądu, mocą powołanego orzeczenia Prezydium nie pozbawiono w sposób przymusowy, a więc nie wywłaszczono z prawa własności do parceli o nr 869/3 K.L.. Prawo własności K.L. do podanej nieruchomości nie jest kwestionowane pomiędzy stronami, a potwierdza ją m.in. opis stanu prawnego dotyczący parcel gruntowych nr 869/3, 869/4 i 869/9, sporządzony przez biegłego geodetę. Należy wyraźnie podkreślić, że w świetle prawa, orzeczenie Prezydium nie objęło swymi skutkami pgr. 869/3, skoro w jego treści parceli tej nie wymieniono. Ewentualny błąd w treści orzeczenia polegający na przypisaniu K.L. parceli o nr 869/4, nie zmienia faktu, że orzeczenie to odnosić można w aktualnym stanie jedynie do tych parcel gruntowych, które zostały w nim wskazane. Artykuł 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wyposaża starostę w kompetencje do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie może mieć zastosowania pozytywnego do wnioskodawcy, jeżeli odszkodowanie zostało ustalone w ostatecznej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi podstawy dochodzenia odszkodowania dla osób, które uważają że Skarb Państwa bezprawnie zawłaszczył ich nieruchomość. Stwarza on możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. I OSK 1502/13). Wbrew twierdzeniom skarżących, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało ustalone i przyznane K.L. Orzeczenie o wywłaszczeniu zarówno w aktualnym jak i w poprzednim stanie prawnym, mogło przyznawać odszkodowanie jedynie za grunt wywłaszczony czyli taki, który został wskazany poprzez oznaczenie nieruchomości i oznaczenie powierzchni. Świadczy o tym treść art. 128 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Rozumując, a contrario nie można żądać skutecznie odszkodowania jeżeli własność nie została odebrana w sposób przymusowy mocą orzeczenia władzy publicznej. Potwierdza ten wniosek zastosowany prawidłowo przez Wojewodę art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który uzależnia ustalenie i wypłatę odszkodowania w odrębnej decyzji od pozbawienia praw do nieruchomości. Pozbawienie praw o jakim mowa w tym przepisie to pozbawienie na skutek ich wywłaszczenia, co potwierdza też tytuł rozdziału 5 Działu III u.g.n.. Organy administracji mogły przyznać odszkodowanie stosując przepisy u.g.n. jedynie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie zaś z powodu zajęcia nieruchomości z innego tytułu niż wywłaszczenie. Poza tym, skoro odszkodowanie zostało przyznane K.L., to nie można było prowadzić postępowania w sprawie, które de iure została już rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Narodowej. W tych okolicznościach, przepisy u.g.n. nie dawały skarżącym szansy na naprawę ewentualnych szkód, jakie ponieśli na skutek działań władz publicznych. Reasumując, zarówno art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jak również pozostałe regulacje tej ustawy nie pozwalały Organom w niniejszej sprawie przyznać odszkodowania, albowiem orzeczenie o wywłaszczeniu nie obejmowało swymi prawnorzeczowymi skutkami nieruchomości poprzednika prawnego skarżących, a co więcej na jego mocy przyznano K.L. odszkodowanie. Wskazany w wyroku WSA art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stosuje się w sytuacji, gdy pozbawienie praw nastąpiło bez odszkodowania. W tych okolicznościach żaden z zarzutów skargi nie mógł spowodować uchylenia w pełni legalnej zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej jak i procesowej decyzji Wojewody [...]. Skarżący mogą rozważyć ewentualność dochodzenia swych roszczeń w innym trybie niż tryb, który został przez nich zainicjowany. Dodać też należy, że Organ odwoławczy reformując decyzję Starosty nie naruszył zakazu wynikającego z art. 139 K.p.a. Otóż organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Nie budzi wątpliwości WSA, iż decyzję Starosty należało wyeliminować z obrotu prawnego jako akt rażąco naruszający powołane wyżej przepisy prawa. Za taką uznać należało decyzję o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania w sytuacji gdy odszkodowanie zostało już przyznane w ostatecznym orzeczeniu o wywłaszczeniu. Organy nie mogą ponownie rozstrzygać w sprawie rozstrzygniętej innym aktem administracyjnym, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wojewoda [...] ma także słuszność zwracając w niniejszej sprawie uwagę na znacznie art. 233 u.g.n., który w sposób zdecydowany wyklucza ewentualność stosowania przepisów tej ustawy do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed 31 grudnia 1997 r. Wyżej przedstawione względy musiały zadecydować o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.