II OSK 1135/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1894/15 w sprawie ze skargi [...] sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1894/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [....] sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] czerwca 2015 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [....] stycznia 2015 r. znak: [....], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwana dalej "k.p.a." oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Wojewoda Małopolski odmówił na wniosek [....] sp.k. z siedzibą w K. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [....] grudnia 2014 r. znak: [....] uchylającym postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [....] listopada 2014 r. oraz przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [....] sp.k. w K., zwana dalej "Spółką" (poprzednio [....] sp.k. w K.), kwestionując prawidłowość podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Po rozparzeniu zażalenia wniesionego przez ww. Spółkę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [....] czerwca 2015 r. znak: [....], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym wznawia się postępowanie w przypadkach w nim określonych. Podstawowymi warunkami wznowienia postępowania jest spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze: sprawa musi zostać zakończona i po drugie: zakończenie danej sprawy musi nastąpić postanowieniem ostatecznym. Tymczasem w niniejszej sprawie Spółka domagała się wznowienia postępowania zakończonego rozstrzygnięciem kasatoryjnym. Decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 k.p.a.). Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się postanowieniem ostatecznym dającym podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] czerwca 2015 r. złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: art. 145 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez bezzasadne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania; art. 149 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę wznowienia postępowania; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał własne stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do kwestii możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem kasatoryjnym, wydanym w oparciu, jak w niniejszej sprawie, o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Następnie Sąd wskazał, że podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynika, iż postanowienie kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się postanowieniem ostatecznym, w sensie kończącym ostatecznie sprawę administracyjną, dającym podstawę do wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. Wskazując zaś na normy art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym, jak zaznaczono, wznawia się postępowanie w przypadkach określonych w poszczególnych punktach tego paragrafu. Podstawowymi warunkami wznowienia postępowania stanowi spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze sprawa musi zostać zakończona i po drugie - zakończenie danej sprawy musi nastąpić postanowieniem ostatecznym. Dopiero udzielenie pozytywnej odpowiedzi co do spełnienia tych przesłanek pozwala na poszukiwanie przyczyn wznowieniowych zawartych w art. 145 lub art. 145a, bądź art. 145b k.p.a. W ocenie Sądu, jakkolwiek postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., jest postanowieniem ostatecznym, to jednakże nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, w sensie kończącym ostatecznie sprawę administracyjną, a tym samym brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia [....] grudnia 2014 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego – art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem o charakterze kasacyjnym, gdy tymczasem treść powyższego przepisu nie wyłącza możliwości wznowienia postępowania zakończonego również tym rodzajem rozstrzygnięcia; 2/ przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania braku zasadności zarzutów podniesionych w skardze; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której zaskarżone postanowienie powinno podlegać uchyleniu; Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Niesporne jest w przedmiotowej sprawie, iż na skutek wniosku Spółki zamieszczonego w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [....] grudnia 2014 r. znak [....] uchylającym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [....] listopada 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [....] lutego 2014 r. nr [....] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i udzielenia pozwolenia na budowę, odmówiono wznowienia postępowania, a uczyniono to w trybie art. 149 § 3 k.p.a., albowiem uznano, że postanowienie kasacyjne nie jest postanowieniem ostatecznie kończącym sprawę, gdyż nie stanowi merytorycznego załatwienia sprawy, która nadal się toczy, a wydanie nowego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Pogląd ten zaakceptował Sąd pierwszej instancji, zaś skarżąca kasacyjnie Spółka wniesionym środkiem odwoławczym kwestionuje to stanowisko. Tym samym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma odpowiedź na pytanie czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego od rozstrzygnięcia kasacyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie wznowienie postepowania administracyjnego wobec takiego postanowienia kasacyjnego nie jest możliwe. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zaistnieją przesłanki wskazane w pkt od 1 do 8 tejże normy prawa materialnego. Niewątpliwie przepis ten odnosi się również i do postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego, stąd też uwagi czynione w tej sprawie wobec decyzji, będą wprost odnosiły się również i do tej formy rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tryb wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o jakim mowa w ww. przepisie nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej. Takie rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi przede wszystkim typowe rozstrzygnięcie procesowe, natomiast w żadnym wypadku nie przesądza o istocie sprawy. Typowe rozstrzygnięcie kasacyjne pozwala jedynie na ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Zatem niewątpliwie utrzymuje ono stan sprawy w toku, co skutkuje niemożnością jego wznowienia. Mimo, że decyzja czy też postanowienie wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest w istocie ostateczne, to nie budzi najmniejszej wątpliwości, że niedopuszczalne jest wznowienie postępowania wobec takiego rozstrzygnięcia, gdyż kończy ono nie sprawę, ale postępowanie, a przecież stosownie do wyżej wskazanej treści art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie (podkreślenie Sądu) zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Skoro nie było w tej sprawie podstawy prawnej do wznowienia postępowania, to tym samym zasadnie podjęto rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 145 § 1 k.p.a. przejawiający się w nieprawidłowym uznaniu, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem o charakterze kasacyjnym, gdy tymczasem treść powyższego przepisu nie wyłącza możliwości wznowienia postępowania zakończonego również tym rodzajem rozstrzygnięcia, pozostaje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie chybiony. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., a to poprzez brak wymaganego tym przepisem uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać w tej sprawie za całkowicie niezasadny. Podobnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powołany przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został następnie zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i właściwie ocenił, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stąd też właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Czyniony zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec braku usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie stąd też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.