II OSK 2502/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kuczbork-Osada od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2007/17 w sprawie ze skargi T. P. na uchwałę Rady Gminy Kuczbork-Osada z dnia 29 listopada 2016 r. nr XX/149/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2007/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. P., na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kuczbork – Osada z dnia 29 listopada 2016 r. nr XX/149/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ternu oznaczonego symbolem 1R w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Kuczbork-Osada zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. – dalej u.p.z.p.) poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy Kuczbork – Osada nadużyła w sposób nieuprawniony władztwa planistycznego poprzez ustalenie dla działki nr [...], czyli części terenu oznaczonego w planie symbolem 1R zakazu zabudowy zagrodowej oraz wyłączenie tego terenu spod zabudowy wszelkiego rodzaju (§ 4 pkt 7 planu) podczas gdy Rada Gminy Kuczbork-Osada posiadała umocowanie prawne do wprowadzenia zakazu zabudowy, plan miejscowy z wprowadzonym zakazem zabudowy jest zgodny z obowiązującym Studium, a przede wszystkim rada Gminy w sposób wyczerpujący wyważyła interes indywidualny z interesem społecznym; 2. art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż racje indywidualne skarżącego nie zostały należycie wyważone z interesem społecznym wynikającym z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia, podczas gdy Rada Gminy Kuczbork-Osada w sposób wyczerpujący wyjaśniła przyczyny przyznania prymatu interesu społecznego oraz możliwość zabudowy przez skarżącego na innych terenach. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że Rada Gminy nie uzasadniła w sposób wyczerpujący, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia ferm drobiu czy trzody chlewnej na terenie Gminy Kuczbork-Osada wymaga ograniczenia prawa własności skarżącego, podczas gdy Rada Gminy w uzasadnieniu do uchwały stanowiącej odpowiedź na skargę zawarła kompleksową argumentację przemawiającą za przyjętym rozwiązaniem, a ponadto pełnomocnik Gminy dokładnie wyjaśnił możliwość realizacji działalności o charakterze i wielkości wnioskowanej dla działki nr [...] na innych nieruchomościach stanowiących własność skarżącego W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew wymienionym wyżej zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. W sprawie sporne stały się ustalenia planu miejscowego zawarte w § 4 pkt 1 i 7 Uchwały, zgodnie z którymi nieruchomość skarżącego o przeznaczeniu rolnym (tereny rolnicze) wyłączona została spod zabudowy w sytuacji, gdy skarżący jeszcze przed uchwaleniem planu podjął czynności w celu realizacji na tym gruncie zabudowy zagrodowej z budynkiem inwentarskim – chlewni o obsadzie 2000 sztuk tuczników (280DJP), konkretnie wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, przy czym wobec wejścia w życie przedmiotowego planu postępowanie to zostało umorzone. Według stanowiska Rady Gminy Kuczbork-Osada za podjęciem zaskarżonej uchwały przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców przed uciążliwościami wynikającymi z funkcjonowania dużej ilości ferm drobiu i trzody chlewnej na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że planowana przez skarżącego inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Uzasadniając podjętą Uchwałę wskazano, że już obecnie mieszkańcy gminy narażeni są – przy istniejących wielkościach hodowli drobiu i trzody chlewnej – na znoszenie uciążliwych emisji substancji wonnych obniżających komfort ich życia, nasila się zagrożenie epidemiologiczne i emisja amoniaku. Podniesiono, że obecnie w gminie dominujące zagospodarowanie i użytkowanie stanowią wielkopowierzchniowe budynki inwestorskie. Zdaniem Rady taka zabudowa nie harmonizuje z otoczeniem i krajobrazem, jednak największym problemem jest wszechobecny fetor wydobywający się z wielkopowierzchniowych budynków inwestorskich i pól, gdzie rozprowadzane są odchody z ferm. Wyjaśniono, że w gminie zaburzona jest proporcja zabudowy dużych ferm hodowlanych w stosunku do gospodarstw rodzinnych. Dodano, że gmina obejmuje tereny wartościowe przyrodniczo, mogące zaspokajać potrzeby związane z turystyką i wypoczynkiem. Dlatego przyjęte ustalenia planistyczne mają na celu utrzymanie ładu przestrzennego, ochronę zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości życia oraz ochrony środowiska. W ocenie Rady Gminy wprowadzone ograniczenia produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt są usprawiedliwione prowadzoną przez gminę polityką, w ramach której priorytet rozwoju przyznano mniejszym gospodarstwom rolnym oraz produkcji roślinnej. Przedstawiona argumentacja Rady Gminy niewątpliwie w sposób wyczerpujący wykazała uzasadnienie dla obranego kierunku zmian w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru gminy. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie zanegował stanowiska Rady co do potrzeby wprowadzenia zmian w planowaniu przestrzennym w celu poprawienia jakości standardu życia i zdrowia ogółu mieszkańców gminy. Sąd Wojewódzki w szczególności stwierdził prawidłowo, że regulacje planistyczne mające na celu uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia mieszkańców są wskazane i uprawnione, jednak muszą być wprowadzone zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że z przedstawionych przez Radę Gminy okoliczności, nie wynikało dlaczego ustanowione w planie ograniczenia zastosowano właśnie wobec nieruchomości skarżącego zawężając teren oznaczony symbolem 1R wyłącznie do działki nr [...]. Trafnie Sąd zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że organ nie wykazał wystarczająco dlaczego spośród działek rolnych położonych w rejonie Mianowa objęto procedurą planistyczną wyłącznie działkę skarżącego oraz czym się kierowano, że na części terenów (5RM, 7RM) dopuszczono zabudowę, a na innych nie (1R, 3R, 6R). Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dodać trzeba, że wskazywana przez organ możliwość wykorzystania innych gruntów skarżącego pod budowę chlewni nie była jednoznacznie wykazana w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi Wojewódzkiemu. Ponadto w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie rozwiązań planu zastosowanych do działki nr [...] w odniesieniu do przyległych terenów sąsiednich położonych w miejscowości [...], które nie zostały objęte planem. Uwzględniając stan sprawy, wynikający z zebranej dokumentacji oraz pism obu stron, należało zgodzić się z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, co do tego, że Rada Gminy nie przedstawiła w sposób przekonujący zindywidualizowanych przesłanek wprowadzonego zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącego. O ile bowiem okoliczności wymienione w odpowiedzi na skargę uzasadniały ukierunkowanie polityki przestrzennej w gminie na ograniczenie wielkopowierzchniowych ferm hodowlanych, to zabrakło analizy danych warunkujących wprowadzenie spornych ograniczeń na wybranych gruntach, zwłaszcza na działce skarżącego. W rezultacie trudno było z ustaleń tekstowych i graficznych planu wyprowadzić spójną i klarowną koncepcję w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania poszczególnych jednostek planistycznych. Jeżeli w planie przyjęto założenia co do preferowania na obszarze gminy produkcji roślinnej oraz małych gospodarstw rolnych, to organ powinien rozważyć zastosowanie na określonych terenach adekwatnych form ich zagospodarowania i zabudowy, z uwzględnieniem również innych chronionych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W tym kontekście słusznie Sąd Wojewódzki zakwestionował ustalenia planu prowadzące do wyłączenia działki skarżącego spod zabudowy wszelkiego rodzaju, a więc wykluczenia nawet obiektów pomocniczych związanych z produkcją rolniczą, np. silosów, wiat na zboże, pomieszczeń na sprzęt rolniczy itp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicza wadliwość zaskarżonej części planu sprowadzała się właśnie do tego, że Rada Gminy nie wykazała rzeczowo i przekonująco przesłanek do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na działce skarżącego, przy jednoczesnym pozostawieniu poza regulacją Uchwały gruntów sąsiednich o podobnym charakterze. W konsekwencji Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził nadużycie władztwa planistycznego zaznaczając w konkluzji uzasadnienia, że racje ogółu mieszkańców muszą być wyważone tak, aby uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi należało przedłożyć nad interes skarżącego, motywowany racjami indywidualnymi związanym z prawem do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Jak słusznie dostrzegł Sąd Wojewódzki, w obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z 8.04.2009 r. II OSK 1468/08; wyrok NSA z 6.11.2019 r. II OSK 74/18). Wskazując na kryteria legalności stosowane przy kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaakcentować należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oprócz prawa własności i potrzeb interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości w tym przepisie wymienione. Rzeczą wiec organu jest rzetelne wykazanie w postępowaniu sądowym, że rozwiązania przyjęte w zaskarżanym planie miejscowym podjęte zostały z właściwym uwzględnieniem wszystkich wartości chronionych prawem. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę praworządności, proporcjonalności czy równości (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP). Gmina kształtując samodzielnie przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu musi zadbać o to, aby ingerencja w sferę praw właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizowanych celów. Organy gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą respektować wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (por. wyroki NSA z dnia: 14.03.2018 r. II OSK 1293/16; 26.10.2016 r. II OSK 145/15; 22.03.2017 r. II OSK 1861/15; 13.03.2019 r. II OSK 1026/17). W rozpatrywanej sprawie wymagania wynikające z powyższych uwarunkowań prawnych nie zostały dochowane. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyć trzeba, że dla wyniku kontroli sądowej podstawowe znaczenie miało to, że organ nie przedstawił w sposób rzetelny i wiarygodny analizy urbanistycznej uzasadniającej zakwestionowane rozwiązania planistyczne. W szczególności nie przedstawiono w sposób wyczerpujący argumentacji co do przyczyn objęcia planem wybranych terenów, w tym nieruchomości skarżącego oraz nie wykazano, że wprowadzone ograniczenia prawa własności przysługującemu skarżącemu nie jest nadmierne ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Odnosząc się końcowo co do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wskazać na niezrozumiałe twierdzenie, że ograniczenie zabudowy uciążliwej – w miejsce zakwestionowanego całkowitego zakazu zabudowy – nie spowoduje osiągnięcia celu w postaci ukierunkowania rozwoju gminy na produkcję roślinną oraz małe gospodarstwa rolne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba mieć na uwadze, że gmina w ramach władztwa planistycznego dysponuje szerokim zbiorem możliwych rozwiązań w zakresie wyznaczenia zasad zagospodarowania określonych gruntów gminy, a zatem w konkretnej sprawie mogą być zastosowane inne ograniczenia, ważne jednak aby były one właściwie uzasadnione i uwzględniały omówione wyżej zasady konstytucyjne oraz wymogi ustanowione w przepisach art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całokształt okoliczności sprawy dawał podstawę do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie działki nr 53 dokonane zostały z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, co w konsekwencji warunkowało zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne zawarte w obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.