II OSK 1293/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1797/14 w sprawie ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości [...] na obszarze Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 972/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. L. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) stwierdził nieważność § 37 uchwały Rady Gminy Tarnów z dnia 28 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości Koszyce Wielkie na obszarze Gminy Tarnów, w zakresie, w jakim obejmuje ona tereny oznaczone symbolem 5KDD i 8KDD oraz w zakresie rysunku planu obejmującego tereny oznaczone symbolem 5KDD i 8KDD. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Tarnów, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 15 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez uznanie, że podejmując zaskarżoną uchwałę strona przeciwna przekroczyła władztwo planistyczne, naruszając jednocześnie związane z tym wymogi proporcjonalności i równości, pomimo tego, że w ocenie strony przeciwnej w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, a także naruszenia związanych z tym wymogów proporcjonalności i równości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 15 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organ Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczył władztwo planistyczne, naruszając jednocześnie wymogi proporcjonalności i równości. Na wstępie należy podkreślić, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1750/14, wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1225/06). Mimo że w podstawie kasacyjnej nie sprecyzowano w sposób właściwy powołanych przepisów, to jednak zarzuty podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu, gdyż należało je powiązać ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku wskazał, że oceniał skargę "w szczególności w zakresie przekroczenia przez Radę Gminy Tarnów władztwa planistycznego (art. 15 ust. 2 u.p.z.p) oraz naruszenia zasad z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (...)". Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ Gminy nie zgadza się z oceną Sądu wywodząc, że przy uchwalaniu planu nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, dochowano bowiem wymogów proporcjonalności i równości, przyjmując rozwiązania korzystne dla właścicieli nieruchomości w wyznaczonym obszarze, z poszanowaniem przysługujących im praw. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że przyjęte w planie postanowienia dotyczące dróg dojazdowych oznaczonych symbolami 5KDD i 8KDD naruszyły w sposób istotny zasady ochrony własności, co warunkowało częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 us. 1 u.p.z.p. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest uprawnienie do przeznaczania nieruchomości na cele publiczne, w szczególności zaś drogi publiczne. Plan miejscowy powinien być bowiem tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Gmina, wykonując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży więc każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Badanie przez Sąd owego władztwa planistycznego wiąże się z kontrolą legalności ograniczeń prawa własności ustanowionych postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że sądowa kontrola aktów planistycznych sprowadza się zasadniczo do oceny, czy gmina uchwalając zaskarżony akt uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo bądź stanowiące o ograniczeniach wykonywania uprawnień właścicielskich (art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c.). Zastrzegł jednak prawidłowo, że ingerencja w sferę praw właścicieli nieruchomości musi pozostać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizowanych celów, a samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i wartości chronionych konstytucyjnie. Wskazując na kryteria legalności stosowane przy kontroli aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na obowiązki organów gminy związane z potrzebą rozwiązywania konfliktów pomiędzy interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych planem, a przede wszystkim rzetelnego uzasadnienia przyjmowanych rozwiązań. Z argumentacji przedstawionej przez Sąd Wojewódzki wynika, że zasadniczą przyczyną uwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego był właśnie brak dowodów na to, że przy wyznaczaniu spornych dróg publicznych wyważone zostały w sposób właściwy interesy wszystkich właścicieli gruntów przylegających do tych dróg. Sąd Wojewódzki opierając się na szczegółowej analizie materiału dowodowego trafnie zakwestionował ustalenia planu skutkujące ograniczeniem własności działek skarżącego oznaczonych numerami [...] oraz [...] i [...] w sytuacji, gdy Rada Gminy nie wyjaśniła rzetelnie z jakich przyczyn jego uwagi nie zostały uwzględnione. Zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby organ ustalając w planie przebieg dróg dojazdowych (5KDD i 8KDD) wyważył należycie interesy zarówno skarżącego jak i właścicieli nieruchomości położonych po drugiej stronie tych dróg. Akceptując ocenę przyjętą w zaskarżonym wyroku należy podkreślić, że organ Gminy w sporządzonych pismach ograniczył się do zaprezentowania ogólnikowych wyjaśnień wskazujących na to, że sporne rozwiązania projektowe były uwarunkowane utworzonymi już w terenie ciągami komunikacyjnymi i w sposób proporcjonalny obciążyły nieruchomości przyległe do wyznaczonych dróg. Tymczasem zgłoszone przez skarżącego uwagi do projektu planu oraz zarzuty zawarte w skardze wymagały szczegółowego odniesienia się do okoliczności, które były istotne w kontekście ograniczeń zastosowanych w planie co do jego nieruchomości. W szczególności organ nie przedstawił konkretnych danych co do areału zajętego pod drogi z poszczególnych nieruchomości, oraz nie uzasadnił stanowiska, że oznaczone grunty skarżącego zachowały walor działek budowlanych. Zauważyć należy, że dodatkowa argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej uzasadniająca rozwiązania przyjęte w planie nie mogła podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego, który orzekając w sprawie opierał się na materiałach zgromadzonych w aktach. Podkreślić należy, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności aktów związanych z realizacją władztwa planistycznego gminy wiąże się z obowiązkiem przedstawienia przez organ stanowiący uzasadnienia do rozwiązań ingerujących w prawo własności nieruchomości przysługujące stronie skarżącej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że ingerencja gminy w prawa własności nieruchomości objętych planem miejscowym wymaga każdorazowo od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego oraz publicznego a następnie uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Przyjmuje się, że badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 30.10.2014 r. II OSK 922/13; 15.12.2017 r. II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia). Zaznaczyć należy, że na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, w których właściwości pozostaje wypowiadanie się. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego. Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości czy proporcjonalności. Wskazać warto, że na gruncie spraw dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności. Gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Przedstawiane powyżej kryteria legalności, obowiązujące przy badaniu przez sądy administracyjne miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zastosowane zostały również przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki przyjmując prawidłowe rozumienie przysługującego gminom tzw. władztwa planistycznego – dokonał trafnej oceny konstatując, iż kwestionowana ingerencja w prawo własności skarżącego poprzez przeznaczenie części jego nieruchomości pod tereny drogi nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w sprawie doszło do nadużycia przez organ władztwa planistycznego, poprzez przyjęcie w planie rozwiązań których nie poprzedzono właściwym wyważeniem interesów strony skarżącej jako właściciela działek przylegających do przedmiotowych dróg. Wyważenie powyższych interesów jest istotne z uwagi na podnoszone przez skarżącego okoliczności, w tym przede wszystkim zarzut zbyt dużej ingerencji w jego prawa w porównaniu z innymi właścicielami. Zasadnie Sąd Wojewódzki podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie ograniczenia własności na działkach skarżącego wprowadzone zostały bez uzasadnienia bowiem organ nie wykazał, że ich wprowadzenie było niezbędne i konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów i celu tego nie można było osiągnąć przy proporcjonalnym obciążeniu praw właścicieli nieruchomości przylegających do terenu dróg o symbolach: 5KDD i 8KDD, a to wskazuje na istotne naruszenie zasady ochrony własności. Nie negując faktu konieczności budowy przedmiotowych dróg, istotne w stanie faktycznym sprawy było zwrócenie przez Sąd Wojewódzki uwagi na to, że Gmina nie uzasadniła w sposób wystarczający zaprojektowanego przebiegu spornych dróg z wykorzystaniem działek gruntowych skarżącego, a zwłaszcza nie odniosła się w sposób należyty do składanych przez niego uwag w toku procedury planistycznej. W konsekwencji uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że ingerencja uchwalonym planem w prawo własności skarżącego stanowiła nadużycie władztwa planistycznego przysługującego Gminie. Wskazać trzeba, że ustawodawca stworzył gwarancje ochrony interesu indywidualnego osób, których nieruchomości objęto planem poprzez możliwość uczestniczenia w procedurze uchwalania planu, a zwłaszcza możliwość złożenia uwag do projektu. Regulacja przepisów art. 18, 19 i 20 u.p.z.p. świadczy, że ustawodawca przypisał instytucji uwag duże znaczenie w procedurze planistycznej, co musi być uwzględnione również przy ocenie legalności uchwalonego planu. Nie mógł być zatem w niniejszej sprawie pominięty fakt, że skarżący wielokrotnie kwestionował ustalone w projekcie przeznaczenie nieruchomości będących jego własnością. Jednakże pozostawały one nieuwzględnione i stanowisko to nie było uzasadniane przez Gminę Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.