IV SA/Wa 2783/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. P. i P. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym aktem Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", swoje orzeczenie z [...] lipca 2016 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Odział Wywłaszczeń z [...] lutego 1959 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działka nr [...] (pow. 1240 m2), stanowiąca wg księgi hipotecznej własność p. [...] i [...], (w pkt 2) a następnie orzekł ponownie o odmowie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu przywołano następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z 1959 roku w pkt 2 wystąpiły, spadkobierczynie osób, wskazanych jako właściciele, wedle ksiąg hipotecznych, zwane dalej "Wnioskodawcami", - jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a.; decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne; uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych, - w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ je prowadzący ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; znaczy to, że nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym; celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. (tak: wyroki NSA z 28 maja 1985 r. o sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30 oraz z 22 maja 1987 r., sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35), - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa; o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (tak wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 188/05 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (tak: wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99), - w przedmiotowym postępowaniu ponownie badano sprawę ewentualnej nieważności decyzji z 1959 roku o wywłaszczeniu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (pkt 2 orzeczenia), pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., - wywłaszczenia tej nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 17, poz. 70), zwanej dalej "ustawą o wywłaszczaniu"; kwestionowaną decyzję należy zatem ocenić w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania, - zgodnie z art. 2 ust. 2 wskazanej ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe; wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie były [...] Zakłady Gastronomiczne Przedsiębiorstwo Państwowe w [...], zwane dalej "Przedsiębiorstwem"; została zatem spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy o wywłaszczeniu, z wnioskiem wystąpił bowiem podmiot uprawniony, - odnosząc się do zarzutu, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do naruszenia art. 3 ustawy o wywłaszczaniu, określającego przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia, wskazano: zgodnie z art. 3 ust. 1 wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była, ubiegającemu się o nie, niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, - jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego z [...] lipca 1958 r., oraz z uzasadnienia decyzji z 1959 r., celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] i [...], była realizacja narodowych planów gospodarczych - mianowicie budowa zakładu gastronomicznego w [...]; istotna dla potwierdzenia niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na wskazany cel jest, funkcjonująca ówcześnie w obrocie prawnym, decyzja o lokalizacji szczegółowej (Nr [...] z [...] listopada 1957 r.), wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]; zatwierdzono nią lokalizację szczegółową budowy [...] Zakładów Gastronomicznych; ponadto - jak wynika z akt archiwalnych przedmiotowej sprawy - inwestorem naczelnym przedmiotowej inwestycji (a co za tym idzie i wywłaszczenia) był Wojewódzki Zarząd Handlu, podlegający Ministerstwu Handlu Wewnętrznego; dowodzi to, że inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym; jak słusznie wskazano w decyzji z [...] lipca 2016 r. - narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków, przeznaczonych na inwestycje, - jak wskazano w uprzedniej decyzji, w myśl tez z orzecznictwa sądowo-administracyjnego (tak wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 1263/14 - dostępny w CBOSA), inwestycja polegająca na budowie restauracji - a więc ogólnodostępnego zakładu żywienia zbiorowego w znanej miejscowości o charakterze turystycznym - mieściła się w celu użyteczności publicznej, o którym mowa w 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, w zw. z art. 320 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), - odnosząc się do zarzutu wydania orzeczenia z 1959 roku w oparciu o nieistniejącą w obrocie prawnym uchwałę Rady Ministrów z 13 czerwca 1951 r. Nr 191 wskazano: z treści kwestionowanej decyzji nie wynika, aby orzekając o wywłaszczeniu wymieniono - jako podstawę prawną - wskazaną uchwałę; oznacza to, że kwestia jej obowiązywania nie podlega ocenie w tym postępowaniu, - na marginesie wskazano, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, istnieje domniemanie, że dokonał on szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; bez wyraźnych dowodów, wskazujących na rażące naruszenie przepisów, nie ma zatem możliwości podważania prawidłowości decyzji, wydanej w przedmiotowej sprawie, - w tym stanie rzeczy przesłanka określona w art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu została spełniona; co za tym idzie zarzut Wnioskodawców, wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w oderwaniu od dyspozycji tego przepisu, jest bezzasadny, - zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ubiegający się o nie był obowiązany wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i - w razie porozumienia - zawrzeć z nim umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania, przewidzianych w niniejszej ustawie, lub umowę zamiany nieruchomości - według zasad tej ustawy; umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego; redakcja art. 6 ust. 4 ustawy pozwala jednakże na odstąpienie od wypełnienia obowiązku z art. 6 ust. 1, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane; wyliczenie w tymże przepisie przeszkód, w postaci nieznanego właściciela nieruchomości lub miejsca pobytu stanowi - wobec użycia zwrotu "w szczególności" - katalog otwarty przeszkód, które mogą powodować odstąpienie od przeprowadzenia rokowań, - w aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty, potwierdzające wystąpienie do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jednakże - w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego - brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy; tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; brak akt uniemożliwia również, formułowanie zarzutu, że organ nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (tak wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 170/04 – dostępny w CBOSA); brak możliwości odszukania w postępowaniu nadzorczym określonego dokumentu, nie oznacza również, aby taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym; w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty, zgromadzone w toku postępowania; jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, wzmianek o nim w dokumentach zachowanych (tak: NSA w wyroku z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, opubl. LexPolonica nr 396973); jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć jakoby dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał; konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie, w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić, - z akt sprawy - w szczególności z oświadczenia spisanego [...] maja 1958 r., przez p. [...] - działającego w imieniu własnym oraz w imieniu spadkobierców [...] (ujawnionego w księdze wieczystej, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości) - wynika, że współwłaściciele wyrazili zgodę na zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży, za ustaloną przez nich cenę – 200 000 zł.; natomiast późniejsza korespondencja, prowadzona pomiędzy wnioskodawcą wywłaszczenia a współwłaścicielami nieruchomości - w tym m.in. pisma z 24 lipca 1958 r., 6 sierpnia 1958 r. oraz 1 października 1958 r. - wskazuje, że doszło do porozumienia i obopólnej zgody na zawarcie umowy sprzedaży za cenę 140 zł/m2; jednakże – wobec treści uzasadnienia decyzji z 1959 roku - ostatecznie nie doszło do realizacji umowy kupna-sprzedaży; Przedsiębiorstwo - mimo, że wyraziły zgodę na cenę, która odpowiadała współwłaścicielom - nie uzyskały bowiem aprobaty swych władz wyższych; oceniając całość materiału dowodowego, trzeba stwierdzić, że wnioskodawca wywłaszczenia poczynił starania w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości, objętych wnioskiem wywłaszczeniowym; zatem rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone - zgodnie z art. 6 ustawy o wywłaszczaniu, - jak wynika z art. 15 ustawy o wywłaszczaniu, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie; należało w nim wskazać m.in. nieruchomość, z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań; do wniosku należało też dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy; zachowany wniosek wywłaszczeniowy Przedsiębiorstwa, z [...] lipca 1958 r., prawidłowo wskazywał oznaczenie nieruchomości, cel wywłaszczenia wraz z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości, powierzchnię nieruchomości oraz dotychczasowy sposób jej zagospodarowania, - zgodnie z art. 16 ustawy o wywłaszczaniu o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe; odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla); osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia, wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej; pismem z [...] września 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, mającego na celu odjęcie prawa własności m.in. nieruchomości oznaczonej, jako działka ew. nr [...] oraz o wyznaczonej na [...] września 1958 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej; ponadto - co wynika z tego zawiadomienia - wysłano je do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń; zatem wymogi art. 16 ustawy o wywłaszczaniu zostały dopełnione, - w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, zainteresowany miał prawo - w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia - przeglądać w biurze organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski; ponadto - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych, organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczał rozprawę; o jej miejscu i terminie zawiadamiało się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane (art. 18 ust. 2); z - zachowanych w aktach archiwalnych sprawy - zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości odebrali zawiadomienie o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej [...] września 1968 r. - zatem 2 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy; jednakże - zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym - podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania (tak: wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 1800/06 – dostępny w CBOSA), - zgodnie z art. 21 ustawy o wywłaszczaniu, odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ wywłaszczeniowy; opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie; w niniejszej sprawie - stosownie do art. 21 - organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził stosowną rozprawę – [...] września 1958 r.; jak wynika z protokołu, wzięli w niej udział przedstawiciel wnioskodawcy oraz biegły rzeczoznawca; nie byli zaś obecni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, - w archiwalnych aktach sprawy zachowała się opinia szacunkowa, sporządzona w 6 października 1958 r., przez biegłego rzeczoznawcę z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (p. [...]); zawiera ona wyliczenia m.in. wartości gruntu oznaczonego, jako działka nr [...]; podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 6 ustawy o wywłaszczaniu; zgodnie z jego treścią, odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu, podlegający podatkowi od nieruchomości, określało się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego; odszkodowanie ulegało odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego był mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego; za podstawę wyliczenia odszkodowania rzeczoznawca przyjął koszt wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie miasta [...] - 480 000 zł; w swej opinii wskazał, że - za podstawę ustalenia odszkodowania - przyjęto kwotę w wysokości 10% kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie miasta [...]; taka też kwota została przyznana współwłaścicielom nieruchomości, w decyzji z 1959 roku; prawidłowo zatem oceniono w poprzedniej decyzji (z [...] lipca 2016 r.), że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało ustalone na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, na podstawie opinii biegłego i po przeprowadzeniu rozprawy. - zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowanie i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych; decyzja z 1959 roku zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych; spełnia zatem wszystkie wymagania określone w art. 22, - odnosząc się natomiast do zarzutu skierowania decyzji z 1959 roku do nieżyjącego w dacie wywłaszczenia współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości – p. [...], wskazano: organ wywłaszczeniowy umieścił w opisie przedmiotowej nieruchomości informację o [...], jako ujawnionym w księdze wieczystej współwłaścicielu 1/2 części wywłaszczanej nieruchomości; miało to jedynie charakter informacyjny - nie przesądza w przymiocie strony postępowania; zarówno wnioskodawca wywłaszczenia, jak i organ wywłaszczeniowy, wiedzieli o śmierci ujawnionego w księdze wieczystej właściciela, a także o jego spadkobiercach; rokowania przeprowadzano ze spadkobiercami p. [...], a zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz decyzję z 1959 roku doręczono: p. [...], [...] oraz [...]; potwierdzają to, znajdujące się w aktach sprawy, zwrotne potwierdzenia odbioru; dodatkowo organ wywłaszczeniowy, przyznając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, uczynił to na rzecz spadkobierców po p. [...], - decyzja z 1959 roku nie jest obarczona którąś z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności; trafnie skonstatowano to w decyzji z [...] lipca 2016 r., - jednakże decyzja z [...] lipca 2016 r., została skierowana do p. [...]; tymczasem - jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2014 r. (Rep. A Nr 63/2014) zmarła ona 23 lipca 2014 r. - przed wydaniem decyzji; spadek po niej nabyła jej córka – p. [...]; zatem decyzję skierowano do osoby zmarłej - nie przysługiwały jej już uprawnienia strony postępowania; należało więc uchylić decyzję z [...] lipca 2016 r. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzję z 1959 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa; świadczy o tym skierowanie jej do osoby nieżyjącej (p. [...]), nie zaś do właścicieli wywłaszczanej nieruchomości (p. [...], [...], [...] i małoletniej [...], reprezentowanej przez matkę – [...]) a także naruszenie: - art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy nie istniał zatwierdzony plan gospodarczy, którego wykonaniu wywłaszczenie miało służyć; w orzeczeniu wskazano cel wywłaszczenia, jakim miała być realizacja zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, w szczególności budowę zakładu gastronomicznego w [...]; powołano się jednocześnie na uchwałę Rady Ministrów z dnia 13 czerwca 1951 r. nr 191; uchwały takiej nie było i nie ma; uchwała nr 191 została wydana nie 13, lecz 10 marca 1951 r.; dotyczyła zmiany warunków umów plantacyjnych na kontraktację rzepaku ze zbiorów w 1951 r.; 13 czerwca 1951 r., podpisano dwie uchwały Rady Ministrów: nr 428 - o zmianie uchwały Prezydium Rządu z dnia 17 czerwca 1950 r. w sprawie dalszej akcji popierania produkcji hodowlanej oraz nr 429 - w sprawie wynagradzania robotników oraz pracowników inżynieryjno - technicznych w zakładach podległych nadzorowi Ministra Przemysłu Chemicznego; z samych racji formalnych wynika, że wywłaszczenie nieruchomości było pozbawione podstawy prawnej; ponadto wywłaszczenie na błahy, partykularny cel, jakim była chęć wybudowania restauracji przez Przedsiębiorstwo nie spełniała kryteriów, określonych w przywołanym przepisie; - art. 6 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez ominięcie obligatoryjnej fazy cywilno-prawnej postępowania wywłaszczeniowego - zawarcia przez właścicieli nieruchomości tzw. umowy wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy wyrazili oni zgodę nie tylko na dobrowolną sprzedaż, ale także na cenę zaproponowaną przez Przedsiębiorstwo (wnioskodawcy wywłaszczenia); do transakcji nie doszło z przyczyn całkowicie woluntarystycznych, niezgodnych z prawem, leżących wyłącznie po stronie Przedsiębiorstwa, które nie przystąpiło do umowy; - art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez niezachowanie jakichkolwiek ustawowych terminów odnośnie zawiadomienia właścicieli wywłaszczanej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jak i wyznaczonym terminie rozprawy; zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu rozprawy właściciele otrzymali [...] września 1958 r. - 2 dni przed terminem rozprawy, ustalonym na [...] września 1958 r.; - art. 20 ust. 2 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na gołosłownych deklaracjach wnioskodawcy (Przedsiębiorstwa) bez ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była mu rzeczywiście niezbędna na wskazane przez niego cele; - art. 22 ust. 1 pkt 4, 5 i art. 23 ustawy o wywłaszczaniu, w zw. z art. 107 K.p.a., przez niewskazanie in concreto, z imienia i nazwiska, osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz terminu jego zapłaty oraz brak szczegółowego uzasadnienia decyzji - w szczególności nie podano planu gospodarczego, którego wykonaniu decyzja wywłaszczeniowa miała służyć; nie uzasadniono też niezbędności wywłaszczenia, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez: - powierzchowne - sprzeczne z materiałem dowodowym - i dowolne przyjęcie, jakoby decyzja z 1959 roku nie była dotknięta nieważnością; tymczasem jej liczne wady - brak przesłanek z art. 3, art. 6 ust. 1, art. 15, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ustawy o wywłaszczaniu - mają charakter rażący; ich suma powoduje, że orzeczenie jest obarczone nieważnością, w rozumieniu art. 156 K.p.a., zarówno w sensie proceduralnym, jak i wykładni materialnoprawnych podstaw wywłaszczenia, zawartych w ustawie o wywłaszczaniu; - nie wyjaśnienie zarzuconych naruszeń postępowania wywłaszczeniowego; w szczególności nie ustalono, czy istniała i jaka ewentualnie była treść powoływanej uchwały Rady Ministrów z dnia 13 czerwca 1951 r., nr 191, w sytuacji, gdy - w toku postępowania – Skarżące powołały się na pismo z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów stwierdzające, że w Archiwum Rady Ministrów nie ma przedmiotowej uchwały, oraz że 13 czerwca 1951 r. nie podjęto uchwały o takiej nazwie i treści, zaś uchwała o tym numerze dotyczyła umów plantacyjnych na kontraktację rzepaku, - art. 8 i 11 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wszystkich kwestii spornych i niewyjaśnionych na niekorzyść Skarżących, bez żadnej ku temu podstawy prawnej, w sytuacji gdy obowiązek wykazania zasadności wywłaszczenia i przeprowadzenia, zgodnego z prawem jego procesu, spoczywał na organie, który z tego faktu wywiódł dla siebie korzystne skutki prawne (doszło od odwrócenie zasady dowodzenia); złamanie tej zasady dotyczy przyjęcia domniemania na niekorzyść Skarżących w przypadku braku dokumentów, dowodzących prowadzenia postępowania lege artis, w sytuacji gdy cały sposób procedowania organu w tej sprawie - brak faktycznych i prawnych przesłanek wywłaszczeniowych (nieprzystąpienie przez Przedsiębiorstwo i organ administracyjny do umowy, nie odnoszenie się do przedstawionych propozycji i już wówczas podnoszonych uchybień formalnych osób wywłaszczanych) - ewidentnie wskazuje, że całe postępowanie - uwzględniając ciężar gatunkowy i mnogość uchybień - było dotknięte nieważnością. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Organ orzekający w sprawie trafnie przywołał istotne uwarunkowania sprawy – warunki orzekania w przedmiocie nieważności oraz treść regulacji, dotyczących wywłaszczania nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywiedziono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowo nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzję o wywłaszczeniu z 1959 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną, Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P. Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702). Orzeczono nim, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz, wynikające z niej, domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, ukształtowanych przez długi czas, leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Uwagi, dotyczące ochrony praw nabytych, należy odnosić także wprost do sytuacji prawnej podmiotów, które wstąpiły w prawa Przedsiębiorstwa. Uzyskało ono wówczas prawo do gruntu a równocześnie - w zamian za to - obowiązane było do wypłaty odszkodowania w określonej wysokości (str. 2 decyzji z 1959 roku). Powyższe reguły odnieść wypada także i do Skarbu Państwa, o ile to on, byłby obowiązany obecnie do zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych bądź wypłaty wyższego odszkodowania, wobec ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z 1959 roku (kwestia, czy ciążyłby taki obowiązek, wykracza poza granice tej sprawy). Odnosząc się w tym kontekście kolejno do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje. Jak trafnie odnotował organ administracji, z treści decyzji z 1959 roku, nie wynika aby skierowano ją do osoby nieżyjącej. Wniosku takiego nie sposób oprzeć wyłącznie na tym, że - opisując wywłaszczoną nieruchomość - wskazano, jako jednego z właścicieli, ujawnionych w księgach hipotecznych, osobę nieżyjącą (na str. 1). Wprawdzie poniżej tabeli, gdzie wskazano zmarłą osobę użyto zwrotu o odjęciu własności wyżej wymienionym osobom. Równocześnie jednak, w innym fragmencie tego aktu, wskazuje się, orzekając m.in. o odszkodowaniu, że dotyczy on w istocie spadkobierców zmarłych osób (tak str. 2). Niewątpliwie wadą decyzji jest brak wskazania w niej wprost (imiennie) osób uprawnionych do odszkodowania. Mówi się o uprawnieniach spadkobiercach osób z pkt 2 decyzji w sytuacji gdy jeden ze wskazanych tam współwłaścicieli żył. Jest to objaw braku należytej staranności i dokładności przy redagowaniu decyzji. Jednak wątpliwości w tym zakresie mogły zostać rozstrzygnięte w drodze zastosowania stosownej wykładni a nawet procedury. Kwestia następstwa prawnego po zmarłym mogła być przykładowo ustalona jednoznacznie, na podstawie stosownych dokumentów. W sprawie mógł więc znaleźć zastosowanie art. 113 § 2 K.p.a. (oznaczony w wersji pierwotnej Kodeksu, jako art. 105 § 2), który wszedł w życie już po wydaniu decyzji z 1959 roku – z dniem 1 stycznia 1961 roku. W takiej sytuacji pewna wadliwość badanego aktu nie może być oceniana jako kwalifikowana. Nie pociągała za sobą skutków niemożliwych do zaakceptowania - faktycznego pozbawienie uprawnionych odszkodowania w wysokości przewidzianej ówczesnymi regulacjami. Analogicznie, jako oczywiście wadliwego nie można uznać braku wskazania w decyzji z 1959 roku terminu wypłaty odszkodowania. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie oznacza, że decyzja w kwestii uprawnienia do odszkodowania rodziła skutki prawne dla stron od dnia jej uprawomocnienia. Nie podnoszono nawet w sprawie, aby - w następstwie braku określenia terminu w decyzji z 1959 roku, czy braku sprecyzowania uprawionych - uniemożliwiono uprawnionym pobranie odszkodowania. Analogicznie nie sposób uznać, aby wadą kwalifikowaną było wystąpienie uchybień na etapie, gdy wnioskodawca wywłaszczenia podejmował próby nabycie nieruchomości w drodze umowy (dobrowolna sprzedaż). Potencjalne wadliwości procedowania na tym etapie nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Ówczesne regulację przewidywały że cena, jaka może być zaoferowana w ramach procedury cywilnoprawnej, musi odpowiadać ewentualnie uzyskanej w procedurze przymusowego wywłaszczenia - w drodze wydania decyzji administracyjnej (art. 6 ust. 1 zd. 1 in fine ustawy o wywłaszczaniu). O obowiązku przestrzegania tej reguły przypominał zresztą stosowny okólnik – cytowany w uzasadnieniu decyzji z 1959 roku. Przyjęcie przez ówczesnego prawodawcę tego rodzaju rozwiązania świadczy o tym, że procedura wstępna – propozycja dobrowolnego odsprzedania - nie miała służyć ochronie praw właścicieli, w kontekście uzyskania wyższego odszkodowania, lecz wyłącznie zwolnieniu organów administracji z konieczności procedowania w sprawie wywłaszczenia (koszty funkcjonowania administracji publicznej), gdy nieruchomość mogła być nabyta w celu realizacji planu gospodarczego dobrowolnie. W judykaturze była wprawdzie dotąd wyrażana teza, że naruszenie trybu wywłaszczenia, w kontekście istotnych wadliwości, bądź odstąpienia w ogóle od procedury dobrowolnego nabycia, może stanowić o kwalifikowanej wadliwości decyzji o wywłaszczeniu. Na gruncie ocen wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt P 46/13, tezy te – w ocenie Sądu orzekającego w tym składzie - tracą jednak na aktualności. Skoro bowiem ówczesny prawodawca przewidział te same reguły, co do należnej wysokości zadośćuczynienia, niezależnie czy zostanie ono wypłacone w następstwie nabycia dobrowolnego (na podstawie umowy), czy jako odszkodowanie (wobec wywłaszczenia decyzją), uchybienie procedurze w danym zakresie nie może być obecnie oceniane, jako nie do zaakceptowania w państwie prawnym. W realiach rozpoznawanej sprawie podnoszono w skardze, że - na etapie negocjacji, w ramach procedury dobrowolnego nabycia - uzgodniono kwotę, za którą Przedsiębiorstwo ostatecznie nie nabyło jednak danej nieruchomości. Upatrywano w tym kwalifikowanej wadliwości. Jednocześnie w sprawie nie kwestionowano wywodów organu, gdzie wskazywano, że odszkodowanie – o znacznie niższej wysokości - zostało określone w decyzji z 1959 roku, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie regułami. Zasadnie zauważają Skarżący, że - gdyby nieruchomość została nabyta w trybie dobrowolnej sprzedaży - sytuacja byłaby dla wywłaszczonych korzystniejsza. Do zawarcia umowy jednak nie doszło a nieruchomość została ostatecznie nabyta w drodze wywłaszczenia wobec wydania decyzji z 1959 roku, za cenę określoną zgodnie z przepisami prawa,. Nie sposób w takiej sytuacji upatrywać rażącego naruszenia ówczesnego prawa. Jedynie na marginesie wypada dodać, że - w ramach gospodarki planowej, gdzie samodzielność przedsiębiorstw była ograniczona, wobec kompetencji struktur nadrzędnych - odstąpienie od wynegocjowanych warunków, wobec sprzeciwu jednostki nadzorczej, można ewentualnie kwalifikować, jako następstwo braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy między stronami. Chybione są wywody skargi, gdzie zarzucono, jakoby w sprawie mogło budzić poważniejsze wątpliwości, czy nabycie gruntów stanowiło realizację konkretnego planu gospodarczego. Sama okoliczność, że w gospodarce planowej wystąpiono o wywłaszczenie, a więc formalnie zapewnione były stosownymi planami środki na realizację danego przedsięwzięcia, oraz wydano uprzednio decyzję o lokalizacji szczegółowej, pozwala domniemywać, że realizacja danej inwestycji musiała być ujęta w stosownych planach choć, nie wymieniono ich w uzasadnieniu decyzji z 1959 roku. Również charakter inwestycji - usługi gastronomiczne w centralnej części miejscowości turystyczno-wypoczynkowy - wobec szerokiego zakresu działań państwa, obejmowanych ówcześnie gospodarką planową, przemawia za domniemaniem ujęcia przedsięwzięcia w stosownych planach. Konstatacji tej nie podważa - eksponowane w skardze - powoływanie się przez organ wywłaszczeniowy na treść uchwały Rady Ministrów, datowanej na określony dzień i o stosownym numerze (choć nie w zaskarżonym akcie), której – gdy wychodzi o problematykę rozwoju infrastruktury turystycznej [...] - nie podjęto. Warto przy tym odnotować, że inne dokumenty, zawarte w archiwalnych aktach sprawy, wskazują na błędne cytowanie przez organ wywłaszczeniowy danych, dotyczących istotnej w sprawie uchwały – chodziło prawdopodobnie o uchwałę Prezydium Rządu nr 191/58 o rozbudowie [...] nie zaś Rady Państwa. Świadczy o tym m.in. treść uzasadnienia wniosku o zezwolenie na natychmiastowe zajęcie nieruchomości (k. 119 t. 3 akt administracyjnych). Okoliczność ta umknęła wprawdzie uwadze organu, orzekającego w przedmiocie nieważności. Nie mogło to mieć jednak żadnego istotnego znaczenia dla treści jego rozstrzygnięcia, gdzie trafnie odmówiono stwierdzenie nieważności decyzji z 1959 roku. Nie można uznać także za wadę kwalifikowaną braku wskazania w uzasadnieniu decyzji z 1959 roku, że to właśnie teren wywłaszczony był niezbędny dla realizacji danego przedsięwzięcia. Było ono bowiem objęte także innym rozstrzygnięciem – decyzją o lokalizacji szczegółowej. Organ, orzekający w przedmiocie wywłaszczenia, był uprawniony przyjąć, że kwestia zasadności danej lokalizacji konkretnego przedsięwzięcia wymagającego wywłaszczenia, była już rozważana na etapie wydania pozostającej w obrocie decyzji lokalizacyjnej. W każdym razie - na gruncie ówczesnych regulacji - przyjęcia tego rodzaju koncepcji nie sposób kwalifikować, jako rażąco sprzeczne z porządkiem prawnym. Braku rozważenia w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu kwestii niezbędności wywłaszczenia danej nieruchomości nie można więc kwalifikować, jako oczywiste naruszenie ówczesnych regulacji (przesłanka rażącego naruszenia prawa). Trafnie również wywiódł organ administracji, że uchybienia skutkujące ograniczeniem możliwości udziału stron w postępowaniu - a nawet jego uniemożliwienie - stanowić może podstawę wznowienia postępowania (art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a.). Wyklucza to uznanie, aby mogła być to przesłanka stwierdzenia nieważności (zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych i pierwszeństwa przesłanek wznowieniowych). Wobec wskazanych uwarunkowań chybione są zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki, gdy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ujawniono bowiem rażącego naruszenia obowiązujących ówcześnie regulacji materialnoprawnych. Procedując w przedmiocie nieważności nie naruszono też przepisów postępowania, gdy chodzi o obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy oraz stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że samo żądanie zbadania, czy decyzja wydana ponad 50 lat temu nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, nie oznacza obowiązki organu zebranie z urzędu wszelkich dokumentów, które stanowiły ówcześnie podstawę orzekania w sprawie - na przykład odnalezienia stosownych planów gospodarczych, które zresztą w ogóle nie musiały być w posiadaniu organu wywłaszczeniowego. Jedynie ujawnienie w toku postępowania dokumentów, wskazujących, że orzeczenie wywłaszczeniowe pozostawało w oczywistej sprzeczności z określonym planem gospodarczym, zaś organ orzekający musiał mieć tego świadomość, gdyż wynika to z zachowanej dokumentacji - może stanowić podstawę oceny danego orzeczenia, jako dotkniętego wadą kwalifikowaną. Oczywiście następcy prawni osób wywłaszczonych mogą mieć obecnie realny interes w podważeniu ówczesnych orzeczeń. Oczekiwać mogą bowiem zadośćuczynienia za bezpodstawne odjęcie własności (w razie wyeliminowania decyzji wywłaszczeniowej jako nieważnej), czy wypłaty odszkodowania na aktualnych warunkach - według ówczesnych rynkowych cen nieruchomości (nie zaś urzędowych). Okoliczność tę także należy brać pod uwagę przy ocenie, czy określone uchybienie ma w istocie charakter kwalifikowany. Wyeliminowanie z obrotu decyzji, wydanej z uchybieniem ówczesnym regulacjom, lecz gdzie wywłaszczenie było dopuszczalne a wartość odszkodowania została ostatecznie ustalona wedle ówczesnych reguł, prowadzi do nierówności w sytuacji prawnej osób wywłaszczonych (ich spadkobierców). Te z nich, co do których w procedurze wywłaszczeniowej dopuszczono się pewnych uchybień, uzyskają odszkodowanie pełne. Pozostałe zaś muszę się zadowolić zadośćuczynieniem przyznanym według wcześniejszych reguł. Tego rodzaju zróżnicowanie sytuacji prawnej wcześnie wywłaszczonych nie znajduje podstaw w regułach konstytucyjnych. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.