II OSK 3111/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kobyłka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2568/17 w sprawie ze skargi I. G.i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Kobyłce z dnia 10 października 2016 r. nr XXVI/225/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza solidarnie od I.G. i J. G. na rzecz Gminy Kobyłka kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2568/17, uwzględnił skargę I. G. i J. G. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Kobyłce z 10 października 2016 r. nr XXVI/225/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj.: § 16 pkt 2 lit. c; § 16 pkt 5 lit. e; § 17 pkt 5 lit. b; § 20 pkt 4 (w zakresie odnoszącym się do drogi [...] i [...]); § 24 pkt 2 lit. a – tiret 3, 4; § 24 pkt 2 lit. b; § 24 pkt 2 lit. c, d, e. f. g. h (w zakresie odnoszącym się do drogi [...] i [...]); § 24 pkt 3, 4 i 5 (w zakresie odnoszącym się do drogi [...] i [...]) oraz zasądził od Gminy Kobyłka na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego. 2. Skarżący jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...], położnych w [...] przy ul. [...], po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli plan miejscowy w zakresie przeznaczenia części działki nr [...] na drogę dojazdową gminną oznaczoną symbolem [...] oraz drogę dojazdową gminną oznaczoną symbolem [...], przeznaczenia części działki nr [...] na drogę dojazdową gminną oznaczoną symbolem [...], wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki nr [...], w części obejmującej działkę gdzie posadowiony jest budynek mieszkalny, zarówno w części tekstowej uchwały, jak również w części graficznej. Skarżący zarzucili naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: upzp), jak również art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 upzp, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 1 ust 2 pkt 1,2,7 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 upzp, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie). 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4. Powołanym na wstępie wyrokiem z 27 lutego 2018 r. Sąd I instancji powyższą skargę uwzględnił. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wyznaczenie dróg oznaczonych symbolem [...] oraz [...] nie ma na celu zaspokojenia interesu publicznego, lecz służy zaspokojeniu interesu pojedynczego obywatela, tj. właściciela nieruchomości sąsiedniej działki. Słusznie skarżący powołali treść art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). W decyzji z [...] lipca 2010 r. Burmistrza Miasta K. zatwierdzającej podział działki nr [...] obwarowano, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku tego podziału, zostaną ustanowione stosowne służebności m.in. drogowe. Zgodnie z § 16 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Kobyłce z 15 stycznia 2004r. Nr XVI/172/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta Kobyłka minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej wynosi 600 m2. Nie było zatem przeszkód – biorąc pod uwagę powierzchnię zarówno dzielonej jak i nowopowstałych działek – żeby zapewnić dostęp do drogi publicznej działkom powstałym w wyniku podziału w ramach działki nr [...]. W ocenie Sądu I instancji zaprojektowanie dróg przebiegających przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] podyktowane jest zapewnieniem minimalnej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich działek budowlanych z tego terenu, także powstałych po ewentualnym podziale działki [...]. Skoro jednak skarżący nie podjęli żadnych działań zmierzających do podziału przedmiotowych działek, argument ten jest oderwany od stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu I instancji, w tych okolicznościach usytuowanie drogi [...], przebiegającej przez obszar nieruchomości skarżących, świadczy o nadużyciu przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego. Projektowane drogi oznaczone symbolem [...]i [...] nie zapewniają dostępu do drogi dla właścicieli innych nieruchomości, poza właścicielem działek powstałych w wyniku podziału działki o numerze [...]. Kwestionowane drogi nie będą stanowiły drogi przelotowej, nie służą zapewnieniu ciągłości ciągu komunikacyjnego. Droga oznaczona symbolem [...] łączy się jedynie z nowo projektowaną drogą oznaczoną symbolem [...], której przebieg Skarżący także kwestionują. Skarżący w związku z wyznaczeniem dróg oznaczonych symbolami [...]i [...] oraz wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy pozbawieni zostaną prawa swobodnego dysponowania swoją własnością o łącznej powierzchni 6 491 m2, z czego na drogi przeznaczona zostanie powierzchnia 3 575 m2. W takiej sytuacji organ dokonując wyodrębnienia pasa ziemi z przeznaczeniem na drogę publiczną klasy dojazdowej naruszył zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu skarżących i interesu publicznego oraz zasadę równości, dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego gminy, jak również w sposób rażący naruszył prawo własności skarżących. Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko skarżących, że wyznaczenie na rysunku planu na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w części przez budynek mieszkalny nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego i bez uwzględnienia takich parametrów jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne oraz prawo własności. Brak jest bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w planie miejscowym przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy przez część budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]. W ocenie Sądu I instancji rysunek planu w tej części odnoszącej się do nieprzekraczalnej linii zabudowy w miejscu gdzie na działce posadowiony jest budynek mieszkalny jest nieprecyzyjny, bowiem na podstawie rysunku nie jest możliwe ustalenie jaka odległość powinna być zachowana pomiędzy budynkiem a zewnętrzną krawędzią osi jezdni. Opracowując plan miejscowy organ ma obowiązek przestrzegać przepisów prawa, w tym art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem budynki od drogi gminne powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi osi jezdni co najmniej o 6 metrów czyli określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w części działki o numerze [...], w części od ulicy [...], w miejscu gdzie znajduje się budynek, powinno wynosić co najmniej 6 metrów - co nie zostało zachowane. 5. Rada Miasta Kobyłka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. 5.1. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez uznanie, że Rada Miasta Kobyłka przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] w K. istotnie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez przekroczenie władztwa planistycznego w zakresie w jakim usytuowała drogi [...]i [...]na działkach skarżących oraz wyznaczyła nieprzekraczalną linię zabudowy w miejscu gdzie na działce oznaczonej nr [...] obr. 08 posadowiony jest budynek mieszkalny, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części w zakresie odnoszącym się do drogi [...] i [...]; 2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedokładne zbadanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi w zakresie uznania, że drogi [...] i [...] nie zapewniają dostępu do drogi dla właścicieli innych nieruchomości, poza właścicielem działek powstałych w wyniku podziału działki o numerze [...] obr [...], co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części w zakresie odnoszącym się do drogi [...] i [...]; 3) art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 106 § 3 Ppsa poprzez ustosunkowanie się przez sąd I instancji wyłącznie do podniesionych przez pełnomocnika skarżących zarzutów i przyjęcie, że drogi [...] i [...] nie stanowią drogi przelotowej i nie służą zapewnieniu ciągu komunikacyjnego, pomimo przeprowadzonego przez Sąd dowodu uzupełniającego z wyrysu miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta Kobyłka, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kobyłce Nr XVI/172/04 z dnia 15 stycznia 2004 r., co doprowadziło do uznania, że wyznaczenie tych dróg służy wyłącznie zaspokojeniu interesu pojedynczego obywatela, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do drogi [...] i [...]. 5.2. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że zapisy planu miejscowego odnoszące się do drogi [...] i [...]w nieuzasadniony sposób naruszają interes prawny skarżących i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego; 2) art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działania Rady Miasta Kobyłka polegające na wyznaczeniu części drogi [...] i [...]na działkach nr [...] i [...] należących do skarżących są nieuzasadnione i wykraczają poza granice konieczności; 3) art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 upzp w zw. z § 7 pkt 7 i 8 oraz § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że rysunek planu w części odnoszącej się do nieprzekraczalnej linii zabudowy w miejscu, gdzie na działce oznaczonej nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny, jest nieprecyzyjny i nie jest możliwe na podstawie rysunku planu ustalenie jaka odległość powinna być zachowana pomiędzy budynkiem a zewnętrzną krawędzią osi jezdni. 5.3 Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 7.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 7.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższą funkcję niezbędne jest, aby wszystkie jego elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest zarówno kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jak i orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2790/12). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonano oceny odpowiadającej tym wymogom. 7.4. W żaden sposób nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego stwierdzono nieważność: - § 16 pkt 2 lit. c planu miejscowego tj. dotyczącego nieprzekraczalnych linii zabudowy w odniesieniu do terenów [...][...][...][...]; - § 16 pkt 5 lit. e ustalającego dla terenu [...] obsługę komunikacyjną nie tylko z dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolami [...] i [...], ale również z drogi publicznej znajdującej się poza granicami planu (ul. [...]) na zasadach określonych przepisami odrębnymi; - § 17 pkt 5 lit. b planu miejscowego w całości, skoro ten zapis planu ustala obsługę komunikacyjną dla terenu [...] z dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolami [...] i [...]oraz z dróg publicznych znajdujących się poza granicami planu na zasadach określonych przepisami odrębnymi Skoro Sąd I instancji rozpoznawał sprawę w granicach interesu prawnego skarżących (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) to należało wyjaśnić szerszą ingerencję obejmującą w ogóle eliminacje linii zabudowy i zasad obsługi komunikacyjnej powołanych terenów. 7.5. Kolejną nieprawidłowością uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest także wykazywanie przez Sąd I instancji istotnych uchybień rysunku planu odnoszącego się do nieprzekraczalnej linii zabudowy i jednoczesny brak stwierdzenia nieważności rysunku planu w zakresie dróg [...]i [...]. Rysunek planu wskazujący na przebieg powołanych dróg pozostaje bowiem w obrocie prawnym. Uzasadnienie wyroku pozostaje w tym zakresie w oczywistej sprzeczności z jego sentencją. Zresztą sami skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności planu także w części graficznej. 7.6. Całkowicie nieprzekonujące, wykraczające poza granice sprawy i pozostające w oczywistej sprzeczności z treścią art. 93 ust. 3 ugn są dywagacje Sądu I dotyczące podziału dokonanego w 2010 r. Przedmiotem oceny Sądu nie powinna być legalność decyzji podziałowej wydanej 6 lat przed uchwaleniem planu. Na marginesie można tylko zaznaczyć oczywistą rzecz, że podział nieruchomości musi być bowiem zgodny z planem miejscowym – art. 93 ust. 1 i ust. 2 ugn. Wówczas obowiązujący plan z 15 stycznia 2004 r. przewidywał zresztą o wiele większą ingerencję planistyczną w działki skarżących i projektował przebieg drogi w całości przez działkę nr [...]. Nie było zatem jakichkolwiek podstaw do wydzielania drogi wewnętrznej równoległej do drogi wewnętrznej w oparciu o art. 93 ust. 3 ugn. 7.7. Całkowicie oderwane od zakresu kontroli legalności są również wywody Sądu I instancji co do braku przelotowości ww. dróg dojazdowych. Ze swej istoty droga dojazdowa nie musi być drogą, która ma charakter drogi przelotowej. Wystarczy w tym zakresie przywołać § 125 ust. 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), który w dniu uchwalenia planu miejscowego stanowił, że w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Polski system planistyczny w oczywisty sposób dopuszcza wprowadzanie do planów dróg dojazdowych i władztwo planistyczne w tym zakresie nie jest w żaden sposób uzależnione od tego czy droga ma charakter przelotowy, co na marginesie nie jest zasadą przy tej klasy drogach. Ponadto nie odniesiono się w uzasadnieniu wyroku do tej okoliczności, że projektowana droga [...] łączy się z ulicą [...]. 7.8. Absolutnie dowolne i niewystarczające są również rozważania Sądu I instancji w zakresie naruszenia władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest uprawnienie do przeznaczania nieruchomości na cele publiczne, w tym poprzez kreowanie przestrzeni publicznych, w szczególności dróg publicznych służących do obsługi komunikacyjnej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy). Sam teren skarżących ma powierzchnię 3,7 ha. W związku z tym w świetle racjonalnego kreowania ładu przestrzennego konieczne było rozważenie czy dopuszczona planem zabudowa terenów przy ul. [...] mogła być połączona z zaplanowaniem dróg dojazdowych. Plan wyznacza zasady urbanizacji terenu na przyszłość i organ wskazuje, że zaprojektowanie dróg przebiegających przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] podyktowane było zapewnieniem minimalnej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich działek budowlanych z tego terenu, także powstałych po ewentualnym podziale działki [...]. Tym samym stwierdzenie Sądu I instancji, że skoro skarżący nie podjęli żadnych działań zmierzających do podziału, to argument ten jest oderwany od stanu faktycznego sprawy jest błędne. 7.9. Konieczne są także dodatkowe ustalenia w zakresie tego czy plan miejscowy pozwala na usytuowanie jezdni drogi [...] w odległości 6 m od budynku. W tym zakresie konieczne będzie pozyskanie przez Sąd I instancji jednoznacznego stanowiska organu co do odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających, które może być poparte dodatkowo dokumentami geodezyjnymi. Umożliwi to Sądowi wyrażenie jednoznacznej oceny prawnej w tej kwestii. 7.10. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji przeanalizuje powyższe kwestie, poczynając od tego czy władztwo planistyczne zostało istotnie naruszone i oceniając w konsekwencji pozostałe kwestie. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu w tej części. 7.11. Na tym etapie przedwczesne byłoby natomiast odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. 7.12. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.