I OSK 2049/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 6/18 w sprawie ze skargi M.L. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 6/18, wydanym w sprawie ze skargi M.L. (dalej powoływanego jako skarżący) na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej powoływanego jako Wójt Gminy) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wnioskiem z dnia 21 lipca 2016 r., złożonym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz.1764, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa), skarżący zwrócił się do Wójta Gminy o udzielenie informacji publicznej poprzez: 1. udostępnienie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów wraz z zakresem obowiązków Wójta Gminy A. W., Sekretarza Gminy W. H., Skarbnika Gminy J. K., Kierownika Referatu Inwestycji i Gospodarki Przestrzennej I. B., Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska S. F. oraz zajmującej w Urzędzie Gminy samodzielne stanowisko ds. obywatelskich, obrony cywilnej, spraw wojskowych i CEiDG W. M.; 2. podanie wysokości zarobków brutto tych osób wraz z dodatkami począwszy od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne miesiące; 3. podanie wysokości wypłaconych nagród i premii wymienionych osób począwszy od 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne miesiące; 4. wskazanie imion i nazwisk osób (oprócz wymienionych w pkt 1 wniosku), które w Urzędzie Gminy pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem tych funkcji; 5. podanie imion i nazwisk osób (fizycznych lub prawnych), z którymi w okresie od 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku zostały zawarte umowy cywilnoprawne skutkujące powstaniem zobowiązania do zapłaty z pieniędzy budżetu Gminy [...] w jednorazowej kwocie przewyższającej 1.000,00 zł oraz kopii (skanów) tych umów. Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Wójta, poinformował skarżącego, że w jego ocenie informacje i dokumenty, o których mowa w pkt 1-3 i 5 wniosku stanowią informację publiczną przetworzoną i w tym zakresie wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie przez niego żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że informacja, o której mowa w pkt 4 wniosku, nie stanowi informacji publicznej i tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 11 sierpnia 2016 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że informacje i kopie (skany) dokumentów, o które się zwrócił stanowią informację publiczną przetworzoną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji określonych w punktach 1-3 i 5 wniosku. W ocenie organu wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, natomiast skarżący nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 28 października 2016 r. Wójt Gminy ponownie poinformował skarżącego, że informacje w pkt 1 - 3 i 5 stanowią informację publiczną przetworzoną i wezwał go do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący w piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. nie zgodził się z takim stanowiskiem organu, wycofał jednocześnie żądanie zawarte w pkt 5 wniosku. Pismem z dnia 4 maja 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy, która jednak postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 98/17 została odrzucona z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej. Po wniesieniu tej skargi, a przed jej odrzuceniem przez sąd, Sekretarz Gminy w piśmie z dnia 18 maja 2017 r. przesłał skarżącemu zakresy obowiązków pięciu osób wskazanych w punkcie 1 wniosku informując, że nie jest dysponentem informacji odnośnie zakresu obowiązków Wójta Gminy. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił udostępnienia informacji publicznej zawartej w punktach 1-3 wniosku. W ocenie organu skarżący nie wykazał, że udostępnienie mu żądanej informacji, będącej informacją publiczną przetworzoną, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przychylając się do odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] powtórnie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 lipca 2016 r., wnosząc o uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy oraz obciążenie go kosztami postępowania. Powołując się na treść art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ustawy skarżący podkreślił, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie udzielił odpowiedzi w żądanym zakresie, nie poinformował również o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia wniosku. Skarżący zaakcentował, że pomimo uchylenia przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej udzielenia informacji organ w dalszym ciągu pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. omówił pojęcie bezczynności organu administracji publicznej i przypomniał, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem rozpatrywanej skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, z wykonywaniem zadań publicznych. Niemniej jednak zwrócił uwagę, że kwestią sporną było czy wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, bowiem w takim wypadku ustalić należy, czy jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozwijając tę myśl Sąd uznał, że sporne zagadnienie nie ma rozstrzygającego znaczenia w sprawie, bowiem dotyczy informacji publicznej, a zatem jeżeli organ uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie to właściwą formą jego załatwienia, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 ustawy, jest wydanie decyzji administracyjnej - odmownej. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że organ jest bezczynny, bowiem ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, tym samym nie załatwił wniosku skarżącego w przewidzianej prawem formie. W ocenie Sądu, skoro organ zakwalifikował sporny wniosek skarżącego jako odnoszący się do informacji publicznej przetworzonej uznając zarazem, że nie wykazał, iż udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to zobligowany był do wydania decyzji odmownej, w uzasadnieniu której miał obowiązek przedstawić swoje ustalenia oraz racje przemawiające na korzyść takiego stanowiska. W końcowej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii terminu, w jakim organ powinien udzielić informacji publicznej, powołując przy tym art. 13 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu organ nie dochował terminu ustawowego do załatwienia sprawy, co spowodowało uznanie stanu bezczynności organu jako podmiotu zobowiązanego. Uzasadniając natomiast przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze konsekwentnie prezentowało stanowisko co do konieczności udzielenia żądanej informacji publicznej poprzedzonej dokładnymi ustaleniami faktycznymi, jednakże Wójt Gminy w kolejnych rozstrzygnięciach powoływał podobne przesłanki, uzasadniające jego zdaniem nieudzielenie informacji. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uwzględnił skargę zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wójt Gminy, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut, określony jako procesowy, naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 i 16 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu. W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaakcentował, że w toku postępowania organ wydał dwie decyzje administracyjne, przy czym odnosząc się do punktu 4 wniosku poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, zatem nie obligowała organu do wydania decyzji administracyjnej. Na poparcie tego poglądu powołał fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02 (LEX nr 78203). Następnie pełnomocnik przybliżył pojęcie rażącego naruszenia prawa i wyraził pogląd, że nie jest możliwe stwierdzenie bezczynności bez wnikania w szczegółowe okoliczności sprawy, tym samym uznanie, że ewentualna bezczynność organu w sposób rażący naruszyła prawo. W tym kontekście podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ podjął czynności mające na celu rozpoznanie wniosku skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej. W tym kontekście odnotowania wymaga, że mankamentem są dotknięte te zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które odniesiono do art. 13 i art. 16 ustawy. Każdy z wymienionych przepisów dzieli się na kilka jednostek redakcyjnych, regulujących odmienną materię, zaś pełnomocnik skarżącego nie sprecyzował, które konkretnie przepisy według niego miały zostać naruszone. To uchybienie, na które trzeba zwrócić uwagę, wobec powołania dalszego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. w powiązaniu z uzasadnieniem tych podstaw kasacyjnych, nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, zgodnie z intencjami pełnomocnika. Kwestionuje on bowiem przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oba te zarzuty są całkowicie chybione. Nie może ulegać wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy dopuścił się bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Przede wszystkim należy zauważyć, że w sprawie tej nie stanowi przedmiotu sporu, że informacja jakiej żądał skarżący (po sprecyzowaniu pkt 1 - 3 wniosku) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Jedynie na początkowym etapie postępowania, w następstwie złożonego w dniu 21 lipca 2016 r. wniosku, spór ogniskował się wokół zagadnienia, czy żądana informacja publiczna ma postać przetworzoną, co mogło mieć znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. Jednakże już po wydaniu przez organ odwoławczy pierwszej kasacyjnej decyzji (uchylającej decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 r.), zważywszy na treść żądania i motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, można było poczynić jednoznaczne ustalenia w tym zakresie. Jakiekolwiek mogące się jeszcze rodzić po stronie Wójta Gminy wątpliwości całkowicie zostały usunięte po wydaniu przez organ odwoławczy drugiego kasacyjnego rozstrzygnięcia (uchylającego decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r.). Akta administracyjne zostały zaś zwrócone do Urzędu Gminy [...] w dniu 31 sierpnia 2017 r., czego dowodem jest prezentata z tego dnia na decyzji organu odwoławczego. Po zwróceniu tych akt przez następne ponad 3,5 miesiąca do dnia wniesienia skargi (15 grudnia 2017 r.) Wójt Gminy ani nie udzielił żądanej informacji, ani nie poinformował wnioskodawcy, że informacja nie może być udostępniona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie powiadomił również o powodzie opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, do czego z kolei obliguje art. 13 ust. 2 ustawy, nie wydał także jakiejkolwiek decyzji, w tym odmownej. Co więcej, brak dalszej korespondencji ze skarżącym oznacza, że po stronie Wójta Gminy brak już było wątpliwości, czy informacja z pkt 1 - 3 wniosku ma postać przetworzoną. Bezsprzecznie więc doszło do znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, która nie miała charakteru skomplikowanego. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że doszło po stronie Wójta Gminy do bezczynności, a okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej pozostają bez znaczenia z punktu widzenia zarzucanej bezczynności. Z tych przyczyn bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, skoro zachodziły podstawy do zobowiązania organu do załatwienia sprawy przez rozpoznanie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy. W przedstawionym stanie nie do podważenia jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że bezczynność Wójta Gminy przybrała kwalifikowaną, rażącą postać w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną, że "bez wnikania w szczegółowe okoliczności sprawy" nie jest możliwe przyjęcie, że bezczynność miała charakter rażący nie znajduje usprawiedliwienia. Istotne jest, że jednoznacznie i znacząco przekroczono terminy przewidziane przepisami prawa. Uwzględnić należało, że od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia wyrokowania upłynęło ponad 19 miesięcy, a stan bezczynności po dniu 31 sierpnia 2017 r. w sprawie nie miał już jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, zatem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2011/16, LEX nr 2168007). Całkowicie więc chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia art. 16 ustawy, pomijając jego wadę konstrukcyjną, należy zauważyć, że przepis w ogóle nie mógł zostać naruszony przez Sąd, skoro normuje on kwestię odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienia takiej informacji (ust. 1), a nadto określa termin do wniesienia odwołania i dodatkowe elementy jakie winno zawierać uzasadnienie decyzji odmownej (ust. 2 pkt 1 i 2). Jak zaś rozważono, w rozpoznawanej sprawie poza sporem było, że żądana informacja stanowi informację publiczną. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.