II OSK 1570/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 99/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 99/18 oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) art. 64a stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w sprawie, bowiem zostały naruszone przez organ pierwszej instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) obowiązkiem organów było dokonanie jednoznacznej oceny czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 poz. 353, z późn. zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r). Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że konieczne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko. Nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Przyjęcie, że w celu wykazania czy przedsięwzięcie oddziaływuje zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku czy kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania nie wpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Kwestia ta, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w ogóle nie została wzięta pod uwagę przez organ pierwszej instancji. Zarówno ten organ, jak i skarżąca opierają się na stanowisku, że determinantami oceny przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko jest równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. W ocenie Sądu stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia, sprowadzają postępowanie niejako do punktu wyjścia powodując w istocie rzeczy stan, w którym organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe co do istoty. Prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. przez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu podstaw, bowiem przepis § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia - inaczej nie miałby on w zakresie "przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna" żadnej zawartości normatywnej; 2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 138 § 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem wytknięte przez organ drugiej instancji "uchybienie", polegające na niezastosowaniu przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 w rzeczywistości nie jest uchybieniem, lecz zgodnym z prawem działaniem organu pierwszej instancji; - art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z przepisem art. 138 § 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem wytknięte przez organ drugiej instancji "uchybienie", polegające na niezastosowaniu przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie jest uchybieniem, lecz zgodnym z prawem działaniem organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 a § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. nie jest zasadny. Przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to jest tzw. decyzja kasacyjna. Kontrola ta sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej było uznanie, że organ pierwszej instancji oparł się na stanowisku, że determinantami oceny przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko jest równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia, sprowadzały w konsekwencji postępowanie do punktu wyjścia powodując w istocie rzeczy stan, w którym organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby przeprowadzić w całości postępowanie dowodowe co do istoty sprawy. Sąd pierwszej instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję słusznie uznał, że materiał dowodowy zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy do wniosku [...] Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę dołączono dokument [...] opracowany przez Firmę Usługową [...]. W pkt 6 powyższego opracowania stwierdzono, że na podstawie przeprowadzonych obliczeń i wykonanych rysunków ocenia się, że miejsca dostępne dla ludności występują poza zasięgiem głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w zakresie odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek nie zalicza się zatem do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozpatrywanego przedsięwzięcia. Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest, ilość i moc anten. Wykładnia systemowa § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko. Analizując zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję pod kątem spełniania powyższych wymogów, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że z uzasadnienia tychże rozstrzygnięć nie wynika by organ pierwszej instancji przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie oraz przedstawił własną ocenę przedłożonych przez inwestora dowodów z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie, z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia, organ pierwszej instancji zobligowany był rozważyć je w szczególności w kontekście zastosowania § 3 ust. 1 pkt 8 oraz ewentualnie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Ustalenia dokonane przez organy powinny zaś, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach podjętych przez nie rozstrzygnięć. Jak wynika z analizy akt sprawy, kwestionowana decyzja wydana została jedynie na podstawie załączonego przez inwestora do wniosku opracowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "Planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z urządzeniami technicznymi oraz przyłączem elektrycznym według przedłożonego projektu budowlanego (.....) nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w kwalifikacji przedsięwzięcia". Organ zaniechał zatem podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz własnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Poza powołaniem się na brak sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanymi przez wnioskodawcę. Organ nie wskazał również na żadne dowody pozwalające na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem na organie spoczywał obowiązek ustalenia czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości i kierunki zależne od wielkości zweryfikowanych parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Przed wydaniem decyzji organ powinien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stanowisko organów administracji w szczególności w postępowaniach dotyczących ewentualnych środowiskowych uwarunkowań oddziaływania konkretnego zamierzenia na środowisko, powinno być wyrażone w oparciu o własną ocenę dokumentów zgromadzonych w sprawie i znajdujących zastosowanie w danej sprawie przepisów obowiązującego prawa. Działanie prowadzące do zakwalifikowania bądź też braku podstaw do zakwalifikowania danej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze albo mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko nie może sprowadzać się do ogólnikowego odwołania się do stanowiska zawartego w kwalifikacji przedsięwzięcia złożonej przez inwestora, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisów prawa materialnego, to jest § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. przez jego zastosowanie, pomimo jak stwierdzono w skardze kasacyjnej braku ku temu podstaw. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym począwszy od wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), późniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) oraz obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2877/17). Wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny Stanowisko zaprezentowane natomiast w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 766/16 jest w orzecznictwie tego Sądu poglądem incydentalnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.