IV SA/Po 186/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącej nadpłacony wpis w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Zaskarżoną decyzją z 26 lipca 2017 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołania K. Sp. z o.o. sp. k. od wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") decyzji z 12 kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji z 14 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołaną wyżej decyzją z 12 kwietnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] dokonał zmiany ostatecznej decyzji własnej z 04 lipca 2014 r. nr [...] (zwanej też dalej "Decyzją WZ") – ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] (obręb miasto P.) – m.in. w zakresie oznaczenia numeru działki inwestycyjnej, liczby miejsc postojowych, szerokości elewacji frontowej, umieszczenia pylonu reklamowego oraz określenia sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła firma K. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. (zwana też dalej "Odwołującą"), będąca stroną postępowania. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uzyskania od stron postępowania zgody na zmianę ostatecznej Decyzji WZ – a tym samym wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – gdyż, jak podała Odwołująca, w przypadku, gdy decyzja dotyczy więcej niż jednej strony, wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Dodała, że wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracyjnemu może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Zarazem Odwołująca oświadczyła, że nie wyraziła i nie wyraża zgody na zmianę ostatecznej Decyzji WZ oraz wniosła o uchylenie decyzji zmieniającej z 12 kwietnia 2017 r. w całości i orzeczenie co do istoty, bądź uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów odwołania w piśmie z 17 maja 2017 r. (które wpłynęło do organu 23 maja 2017 r.) inwestor – spółka T. Sp. z o.o. oceniła, że zmiana decyzji w zakresie oznaczenia działek, będącego następstwem podziału działki, przy zachowaniu tożsamości terenu, nie wymaga zgody wszystkich stron postępowania. Uchylając wyżej opisaną decyzję Burmistrza z 12 kwietnia 2017 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – przywołaną na wstępie decyzją z 26 lipca 2017 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wystąpić do wszystkich stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę Decyzji WZ. Podkreśliło, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem ani do rozszerzenia jej zakresu. Zmiana w trybie art. 155 k p a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Na tym tle SKO oceniło, że proponowana zmiana dotyczy istotnej kwestii w zakresie infrastruktury technicznej, szerokości elewacji frontowej czy wysokości pylonu reklamowego, a zatem sporządzona analiza urbanistyczna powinna wykazać możliwość dokonania wnioskowanych zmian. Musi to wprost wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została sporządzona na potrzeby Decyzji WZ. Nadto SKO wskazało na konieczność rozpatrzenia przez organ I instancji, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a także wytknęło, iż uzasadnienie uchylanej decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Pismem z 04 września 2017 r., zatytułowanym "skarga", spółka [...] Sp. z o.o. (dalej też jako "Skarżąca"), reprezentowana przez ad I., zaskarżyła wyżej opisaną decyzję SKO co do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia pkt 1 decyzji Burmistrza z 12 kwietnia 2017 r., tj. w zakresie wpisania w Decyzji WZ oraz w jej pkt A.2) w miejsce słowa "[...]", słów "[...], [...]". Zaskarżonej decyzji SKO zarzucono naruszenie: a) art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie – albowiem w sytuacji zmiany oznaczenia działek ewidencyjnych po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy żądanie wyrażenia zgody od wszystkich stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowe, b) art. 15 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy, w szczególności poprzez odniesienie się do argumentów zawartych w piśmie Skarżącej, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 23 maja 2017 r. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z 24 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1030/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – uznawszy wniesioną "skargę" za "sprzeciw od decyzji" w rozumieniu art. 64a i nast. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – sprzeciw ten odrzucił jako wniesiony z uchybieniem terminu. Następnie postanowieniem z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1030/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, postanowił przywrócić jej termin do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji sprawa została ponownie zarejestrowana – pod sygn. akt IV SA/Po 186/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesioną przez zawodowego pełnomocnika "skargę" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lipca 2017 r. uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 12 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd w niniejszym składzie zobligowany był potraktować i rozpoznać jako "sprzeciw od decyzji" w rozumieniu art. 64a p.p.s.a. – co zostało już przesądzone w ww. prawomocnych postanowieniach WSA w Poznaniu z 24 października 2017 r. i z 23 stycznia 2018 r. (obydwa o sygn. akt IV SA/Po 1030/17). 2. Przystępując zatem do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego sprzeciwu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Norma ta znajduje swoje dopełnienie w art. 151a § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w takim wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (zob. art. 151a § 3 p.p.s.a.). 3. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia został ujęty bardzo wąsko, gdyż autor wniesionej "skargi" zaznaczył, iż zaskarża decyzję SKO jedynie "co do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia pkt [...]) decyzji Burmistrza [...] z dnia 12 kwietnia 2017 r." Jednakże w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w przypadku sprzeciwu – jakim w istocie jest ww. "skarga" – ograniczenie przedmiotu zaskarżenia jedynie do części decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest niedopuszczalne, a w efekcie nieskuteczne. Wskazuje już na to przepis art. 151a § 1 p.p.s.a., z którego jasno wynika, że sąd administracyjny może uchylić decyzję zaskarżoną sprzeciwem wyłącznie "w całości", a już nie "w części" (w tym kontekście por. art. 145 § 1 p.p.s.a., w którym wyraźnie dopuszczono obie możliwości). Z tych względów należało uznać, że w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna SKO została zaskarżona sprzeciwem w całości. 4. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 4.1. Już z systematyki przepisów art. 138 k.p.a. da się wyprowadzić zasadę, że organ odwoławczy powtórnie rozpoznający sprawę winien zmierzać do jej merytorycznego (verba legis: "co do istoty") rozstrzygnięcia (zob. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). W konsekwencji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – jako stanowiące wyjątek od tak rozumianej zasady, który musi być wykładany ściśle ("exceptiones non sunt extendendae") – nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od ww. zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. 4.2. Kierując się tymi uwarunkowaniami, w doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1386/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ. bazy, dalej w skrócie: "CBOSA"). 5. Zaskarżona decyzja kasacyjna SKO zapadła w sprawie, w której Skarżąca ubiegała się o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 04 lipca 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy ("Decyzja WZ") – m.in. w zakresie oznaczenia numeru działki inwestycyjnej, liczby miejsc postojowych, szerokości elewacji frontowej, umieszczenia pylonu reklamowego oraz określenia sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych – w trybie art. 155 k.p.a. 5.1. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. (który stanowi, że: "W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji") stosuje się odpowiednio. A zatem postępowanie wyjaśniające w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. powinno co do zasady obejmować następujące ustalenia: - czy każda ze stron postępowania wyraża zgodę na wnioskowaną zmianę lub uchylenie przedmiotowej decyzji; - czy wnioskowanej zmianie lub uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; - czy za wnioskowaną zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. 5.2. Należy podkreślić, że choć w art. 155 k.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy – tak jak w kontrolowanej tu sprawie – w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Wynika to jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest norma prawa materialnego, z którego określony podmiot wywodzi swoje uprawnienie lub obowiązek. Skoro istnieje norma prawa materialnego, z której dany podmiot wywodzi swój interes prawny w postępowaniu toczącym się z inicjatywy innego podmiotu, to wydana w tym postępowaniu decyzja przyznaje uprawnienie nie tylko stronie będącej jej adresatem, lecz również pozostałym stronom, których interes prawny jest w tym postępowaniu chroniony na podstawie stosownych norm prawa materialnego. Oznacza to, że decyzja, podlegająca zmianie zwykle dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Norma z art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny, prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (zob. wyrok NSA z 01.12.2015 r., II OSK 828/14, CBOSA). Zmiana decyzji ostatecznej w sytuacji braku zgody na to choćby jednej ze stron postępowania stanowi naruszenie prawa istotne (por. wyrok NSA z 01.12.2015 r., II OSK 828/14, CBOSA), a wręcz "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 22.10.2015 r., II OSK 399/14, CBOSA). 5.3. Z powyższych uwag wynika, że ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a. 6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego jedna z jego niekwestionowanych stron K. Sp. z o.o. sp. k. – wyraźnie oświadczyła (zob. odwołanie od decyzji Burmistrza), iż nie wyraża zgody na wnioskowane zmiany Decyzji WZ. W tej sytuacji uchylenie przez SKO ww. decyzji Burmistrza – ze wskazaniem, iż organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wystąpić do wszystkich stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę Decyzji WZ – jawi się jako niecelowe, a na pewno przedwczesne. 1. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uzyskanie w tej kwestii stosownych oświadczeń od stron postępowania nie wykracza poza zakres dodatkowego (uzupełniającego) postępowania wyjaśniającego, dostępnego organowi odwoławczemu zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że jest wielce prawdopodobne, iż – choćby z uwagi na dotychczasowe stanowisko Odwołującej (o ile zostanie podtrzymane) – wynik tych konsultacji będzie negatywny, co w zasadzie zbędnym uczyni badanie dalszych przesłanek z art. 155 k.p.a., a w szczególności poruczone przez SKO organowi I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji badanie analizy urbanistycznej (sporządzonej na potrzeby Decyzji WZ) pod kątem dopuszczalności wnioskowanych zmian. 2. Organ II instancji powinien przy tym ocenić – w kontekście stanowiska i zarzutów Skarżącej – czy zgoda pozostałych stron postępowania wymagana jest także na zmianę Decyzji WZ w zakresie oznaczenia działek składających się na teren inwestycji, w związku z dokonanym podziałem geodezyjnym działki nr ewid.[...] na działki nr ewid. [...] i [...] (zob. pkt [...] decyzji Burmistrza z 12.04.2017 r.) – czy mianowicie taka zmiana dotyczy interesu prawnego tych stron. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zwracając się do stron postępowania o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę Decyzji WZ, organ II instancji powinien wyraźnie zaznaczyć, iż odrębnie zwraca się o oświadczenie co do zmiany w zakresie wnioskowanej korekty oznaczenia działek oraz odrębnie co do pozostałych wnioskowanych zmian. 7. Mając wszystko to na uwadze Sąd: - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględnił sprzeciw i uchylił w całości zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku); - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania – uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt należnego wpisu od sprzeciwu, w wysokości [...] zł, oraz przysługujące pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenie ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł (pkt 2 sentencji wyroku); - na podstawie art. 225 p.p.s.a. postanowił zwrócić Skarżącej nadpłacony wpis w kwocie [...]zł (pkt 3 sentencji wyroku).